中华人民共和国航道法（草案）

    第一章　总　　则

    第一条　为了规范和加强航道的规划、建设、养护、保护，保障航道畅通和航行安全，促进水路运输发展，制定本法。

    第二条　本法所称航道，是指中华人民共和国领域内的江河、湖泊等内陆水域中可以供船舶通航的通道，以及内海、领海中经建设、养护可以供船舶通航的通道。航道包括航道设施。

    第三条　建设、保护、管理航道，应当根据经济社会发展和国防建设的需要，遵循综合利用和保护水资源的原则，服从综合交通运输体系建设和防洪总体安排，统筹兼顾供水、发电、渔业、环境保护等需求，发挥水资源的综合效益。

    第四条　国务院和有关县级以上地方人民政府应当加强对航道工作的领导，组织、协调、督促有关部门采取措施，保持和改善航道通航条件，保护航道安全，维护航道网络完整和畅通。

    国务院和有关县级以上地方人民政府应当根据经济社会发展水平和航道建设、养护的需要，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。

    第五条　国务院交通运输主管部门主管全国航道管理工作，并按照国务院的规定直接管理跨省、自治区、直辖市的重要干线航道和国际、国境河流航道等重要航道。

    县级以上地方人民政府交通运输主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府的规定主管所辖航道的管理工作。国务院交通运输主管部门按照国务院规定设置的负责有关航道管理的机构和县级以上地方人民政府负责航道管理的部门或者机构（以下统称负责航道管理的部门），承担本法规定的航道管理工作。

    第二章　航道规划

    第六条　航道规划分为全国航道规划、流域航道规划、区域航道规划和省、自治区、直辖市航道规划。

    航道规划应当包括航道的功能定位、规划目标、发展规划技术等级、规划实施步骤以及保障措施等内容。

    航道规划应当符合依法制定的流域、区域综合规划，水资源规划、防洪规划和海洋功能区划，并与涉及水资源综合利用的相关专业规划以及依法制定的城乡规划、环境保护规划等其他相关规划和军事设施保护区划相协调。

    第七条　航道应当划分技术等级。航道技术等级包括现状技术等级和发展规划技术等级。航道发展规划技术等级根据相关自然条件以及防洪、供水、水资源保护要求和航运发展需求等因素评定。

    第八条　全国航道规划由国务院交通运输主管部门会同国务院发展改革部门、国务院水行政主管部门等部门编制，报国务院批准公布。流域航道规划、区域航道规划由国务院交通运输主管部门编制并公布。

    省、自治区、直辖市航道规划由省、自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门会同同级发展改革部门、水行政主管部门等部门编制，报省、自治区、直辖市人民政府会同国务院交通运输主管部门批准公布。

    编制航道规划应当征求有关部门和有关军事机关的意见。涉及海域、重要渔业水域的，应当有同级海洋主管部门、渔业行政主管部门参加。编制全国航道规划和流域航道规划、区域航道规划应当征求相关省、自治区、直辖市人民政府的意见。

    流域航道规划、区域航道规划和省、自治区、直辖市航道规划应当符合全国航道规划。第九条　依法制定并公布的航道规划应当依照执行；航道规划确需修改的，依照规划编制程序办理。

    第三章　航道建设

    第十条　新建航道以及为改善航道通航条件而进行的建设活动（以下称航道工程建设）应当遵守法律、行政法规关于建设工程质量管理、安全管理和环境保护的规定，符合航道规划，执行有关的国家标准、行业标准和技术规范，依法办理相关手续。

    第十一条　航道建设单位应当根据航道建设工程的技术要求，依法通过招标等方式选择具有相应资质的勘察、设计、施工和监理单位进行工程建设，并对工程质量进行监督检查。

    从事航道工程建设的勘察、设计、施工和监理单位，应当依法取得相应的资质，并在其资质等级许可的范围内从事航道工程建设活动，依法对勘察、设计、施工、监理的质量和安全负责。

    第十二条　有关县级以上人民政府交通运输主管部门应当加强对航道建设工程质量和安全的监督检查，建立航道建设市场信用管理制度，维护航道建设市场秩序。

    第十三条　航道建设工程竣工后，应当按照国家有关规定组织竣工验收，经验收合格方可投入使用。

    航道建设单位应当自航道建设工程竣工验收合格之日起60日内，将竣工测量图报送负责航道管理的部门。沿海航道的竣工测量图还应当报送海军航海保证部门。第十四条　进行航道工程建设应当维护河势稳定，符合防洪要求，不得危及依法建设的其他工程或者设施的安全。因航道工程建设损坏依法建设的其他工程或者设施的，航道建设单位应当予以修复或者依法赔偿。

    第四章　航道养护

    第十五条　国务院交通运输主管部门应当制定航道养护技术规范。

    负责航道管理的部门应当按照航道养护技术规范进行航道养护，保证航道处于良好技术状态。

    第十六条　负责航道管理的部门应当根据航道现状技术等级或者航道自然条件确定并公布航道维护尺度和内河航道图。

    航道维护尺度是指航道在不同水位期应当保持的水深、宽度、弯曲半径等技术要求。

    第十七条　负责航道管理的部门应当按照国务院交通运输主管部门的规定对航道进行巡查，发现航道实际尺度达不到航道维护尺度或者有其他不符合保证船舶航行安全要求的情形，应当进行维修，及时发布航道通告并通报海事管理机构。

    第十八条　海事管理机构发现航道损毁等危及通航安全的情形，应当及时通报负责航道管理的部门，并采取必要的安全保障措施。

    其他单位和人员发现航道损毁等危及通航安全的情形，应当及时报告负责航道管理的部门或者海事管理机构。

    第十九条　负责航道管理的部门应当合理安排航道养护作业，避免进行限制通航的集中作业和在通航高峰期作业。

    负责航道管理的部门进行航道疏浚、清障等影响通航的航道养护活动，或者进行确需限制通航的养护作业的，应当设置明显的作业标志，采取必要的安全措施，并提前通报海事管理机构，保证过往船舶通行以及依法建设的工程设施的安全。

    第二十条　进行航道养护作业可能造成航道堵塞的，有关负责航道管理的部门应当会同海事管理机构事先通报相关区域负责航道管理的部门和海事管理机构，共同制定船舶疏导方案，并向社会公告。

    第二十一条　因自然灾害、事故灾难等突发事件造成航道损坏、阻塞的，负责航道管理的部门应当按照突发事件应急预案尽快修复抢通；必要时由县级以上人民政府组织尽快修复抢通。

    船舶、设施或者其他物体在航道水域中沉没，影响航道畅通和航行安全的，其所有人或者经营人应当立即报告负责航道管理的部门和海事管理机构，按照规定自行或者委托负责航道管理的部门或者海事管理机构代为设置标志，并应当在海事管理机构限定的时间内打捞清除。

    第二十二条　航标的设置、养护、保护和管理，依照有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准的规定执行。第二十三条　部队执行任务、战备训练需要使用航道的，负责航道管理的部门应当给予必要的支持。

    第五章　航道保护

    第二十四条　新建、改建、扩建（以下统称建设）跨越、穿越航道的桥梁、隧道、管道、缆线等建筑物、构筑物，应当符合该航道发展规划技术等级对通航净高、净宽、埋设深度等航道通航条件的要求。

    第二十五条　在通航河流上建设永久性拦河闸坝，建设单位应当按照航道发展规划技术等级建设通航建筑物。通航建筑物应当与主体工程同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步投入使用。

    闸坝建设期间难以维持航道原有通航能力的，建设单位应当采取修建临时航道、安排翻坝转运等补救措施，所需费用由建设单位承担。

    在不通航河流上建设闸坝后可以通航的，闸坝建设单位应当同步建设通航建筑物或者预留通航建筑物位置，通航建筑物建设费用除国家另有规定外，由交通运输主管部门承担。

    通航建筑物的运行应当适应船舶通行需要，运行方案应当经负责航道管理的部门同意并公布。通航建筑物的建设单位或者管理单位应当按照规定维护保养通航建筑物，保持其正常运行。

    第二十六条　在航道保护范围内建设临河、临湖建筑物或者构筑物，应当符合该航道通航条件的要求。

    航道保护范围由县级以上地方人民政府交通运输主管部门会同水行政主管部门或者流域管理机构、国土资源主管部门根据航道发展规划技术等级和航道保护实际需要划定，报本级人民政府批准公布。国务院交通运输主管部门直接管理的航道的航道保护范围，由国务院交通运输主管部门会同国务院水行政主管部门、国务院国土资源主管部门和有关省、自治区、直辖市人民政府划定公布。航道保护范围涉及海域、重要渔业水域的，还应当分别会同同级海洋主管部门、渔业行政主管部门划定。

    第二十七条　建设本法第二十四条、第二十五条第一款、第二十六条第一款规定的工程（以下统称与航道有关的工程），除依照法律、行政法规或者国务院规定进行的防洪、供水等特殊工程外，不得因工程建设降低航道通航条件。

    第二十八条　建设与航道有关的工程，建设单位应当在工程可行性研究阶段就建设项目对航道通航条件的影响作出评价，并送有审核权的交通运输主管部门审核。通过交通运输主管部门对航道通航条件影响评价进行的审核是建设项目审批或者核准的条件，未进行航道通航条件影响评价或者审核认为建设项目不符合本法规定的，负责项目审批或者核准的部门不予批准、核准，建设单位不得建设。但是，临河、临湖的中小河流治理工程，不通航河流上建设的水工程，现有水工程的水毁修复、除险加固、不涉及通航建筑物和不改变航道原通航条件的更新改造等不影响航道通航条件的工程，以及经国务院批准、核准，或者经国务院发展改革部门、国务院水行政主管部门批准、核准并已在批准、核准前按规定征求过交通运输主管部门意见的水工程除外。

    国务院批准、核准的建设项目，国务院有关部门批准、核准的建设项目，以及与国务院交通运输主管部门直接管理的航道有关的建设项目的航道通航条件影响评价，由国务院交通运输主管部门审核；其他建设项目的航道通航条件影响评价，按照省、自治区、直辖市人民政府的规定由县级以上地方人民政府交通运输主管部门审核。

    第二十九条　航道上相邻拦河闸坝之间的航道通航水位衔接应当符合国家规定的通航标准和技术要求。位于航道及其上游支流上的水工程，应当在设计、施工和调度运行中统筹考虑下游航道设计最低通航水位所需的下泄流量，但水文条件超出实际标准的除外。

    保障下游航道通航所需的最小下泄流量以及满足航道通航条件允许的水位变化的确定，应当征求负责航道管理的部门的意见。

    水工程需大幅度减流或者大流量泄水的，应当提前通报负责航道管理的部门和海事管理机构，给船舶避让留出合理的时间。

    第三十条　与航道有关的工程施工影响航道正常功能的，负责航道管理的部门、海事管理机构应当根据需要对航标或者航道的位置、走向进行临时调整；影响消除后应当及时恢复。所需费用由建设单位承担，但因防洪抢险工程引起调整的除外。

    第三十一条　与航道有关的工程竣工验收前，建设单位应当及时清除对航道通航条件有影响的临时设施及其残留物。

    第三十二条　与航道有关的工程建设活动不得危及航道安全。

    与航道有关的工程建设活动损坏航道的，建设单位应当予以修复或者依法赔偿。

    第三十三条　在通航水域上建设桥梁等建筑物，建设单位应当按照国家有关规定和技术要求设置航标等设施，并承担相应费用。

    桥区水上航标由负责航道管理的部门、海事管理机构负责管理维护。

    第三十四条　禁止下列危害航道通航安全的活动：

    （一）在航道内设置渔具或者进行水产养殖；

    （二）在航道和航道保护范围内倾倒砂石、泥土、垃圾以及其他废弃物；

    （三）在通航建筑物及其引航道和船舶调度区内从事货物装卸、水上加油、船舶维修、捕鱼等影响通航建筑物正常运行的活动；

    （四）危害通航建筑物、航道整治建筑物、航标等航道设施安全的活动；

    （五）其他危害航道通航安全的活动。

    第三十五条　禁止在河道内为保护航道而依法划定的砂石禁采区采砂；在航道和航道保护范围内的其他区域采砂，不得损害航道通航条件。第三十六条　本法施行前建设的拦河闸坝造成通航河流断航，需要恢复通航且具备建设通航建筑物条件的，由发展改革部门会同水行政主管部门、交通运输主管部门提出方案，报本级人民政府决定。

    第六章　法律责任

    第三十七条　航道建设单位或者航道建设的勘察、设计、施工、监理单位在航道建设活动中违反本法规定的，由县级以上人民政府交通运输主管部门依照有关招标投标和工程建设管理的法律、行政法规的规定处罚。

    第三十八条　违反本法规定，负责航道管理的部门未履行本法规定的航道养护、航道巡查和维修职责的，由其上级主管部门责令改正；情节较重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

    第三十九条　依法应当进行航道通航条件影响评价的建设项目，建设单位未报送航道通航条件影响评价材料进行审核或者报送的航道通航条件影响评价材料未通过审核而开工建设的，由有审核权的交通运输主管部门责令停止建设，限期补办手续，可以处3万元以下的罚款；逾期不补办手续继续建设的，处20万元以上100万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

    违反航道通航条件影响评价的规定建成的项目导致航道通航条件严重下降的，由前款规定的交通运输主管部门责令限期采取补救措施或者拆除；逾期未采取补救措施或者拆除的，可以由交通运输主管部门代为采取补救措施或者依法组织拆除，所需费用由建设单位承担。

    第四十条　与航道有关的工程的建设单位违反本法规定，未及时清除对航道通航条件有影响的临时设施及其残留物的，由负责航道管理的部门责令限期清除，可以处2万元以下的罚款；逾期仍未清除的，处3万元以上20万元以下的罚款，并由负责航道管理的部门依法组织清除，所需费用由建设单位承担。

    第四十一条　在通航水域上建设桥梁等建筑物，建设单位未按照规定设置航标等设施的，由负责航道管理的部门或者海事管理机构责令改正，可以处5万元以下罚款。

    第四十二条　违反本法第三十四条规定，有第一项所列行为的，由负责航道管理的部门或者渔业行政主管部门责令改正，可以处1万元以下罚款；有第二、三、四、五项所列行为之一的，由负责航道管理的部门责令改正，对单位可以处5万元以下罚款，对个人可以处2000元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

    第四十三条　违反本法规定，在航道和航道保护范围内采砂的，由依法负责河道采砂管理的部门或者负责航道管理的部门依照有关河道采砂管理的法律、行政法规的规定处罚。

    第四十四条　交通运输主管部门或者负责航道管理的部门及其工作人员应当严格按照本法规定的处罚种类和幅度，根据违法行为的性质和具体情节行使行政处罚权，具体办法由国务院交通运输主管部门制定。

    第四十五条　交通运输主管部门或者负责航道管理的部门以及其他有关部门不依法履行本法规定的职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第四十六条　违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    第七章　附　　则

    第四十七条　进出军事港口、渔业港口的专用航道不适用本法。专用航道由专用部门管理。

    第四十八条　本法自　　年　月　日起施行。

 

    关于《中华人民共和国航道法（草案）》的说明

    一、立法的必要性

    航道是重要的公益性基础设施。我国现有内河航道通航里程近13万公里，沿海航道通航里程8000多公里，作为水路运输的基础，这些航道承载着约占社会货运总量11%和货物周转总量47%的货运量。但是相比于美国、德国等航运发达国家，我国航道的利用率还比较低，水路运输的效能还有待进一步发挥。实践中，我国航道保护和利用面临着航道规划科学化水平不足，航道建设等级和网络化程度较低，以及建设拦、跨、临航道建筑和进行非法采砂取土等活动造成碍航、断航等突出问题。

    党中央、国务院高度重视航道事业对国民经济发展的带动作用。中央领导同志多次指示，要充分发挥内河航运作用，沿大江大河和陆路交通干线，推进梯度发展，推动产业转移，发展跨区域大交通大流通，形成新的区域经济增长极。加强航道的规划、建设和管理，将有限的航道资源保护好、利用好，对于促进具有运量大、能耗小、成本低、污染少等优势的水路运输业发展，进而带动相关区域经济发展，具有重要意义。

    国务院1987年制定施行的《中华人民共和国航道管理条例》，对航道的保护和利用发挥了积极作用，但由于一些规定过于原则、约束力不强，对一些新问题、新情况缺乏规范，已无法适应新形势下航道保护和利用的要求，有必要在总结实践经验的基础上，完善相关制度，并与公路、铁路、机场、管道等重要基础设施的专门法律相配套，制定航道法。2011年1月印发的《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》（国发〔2011〕2号）中明确提出了“加快出台航道法”的意见。近年来，全国人大代表、政协委员多次提出抓紧制定航道法的建议或提案。全国人大常委会2011年选择航道法进行了立法项目论证，并将该项目列入《十二届全国人大常委会立法规划》和《全国人大常委会2014年立法工作计划》。

    2006年9月，原交通部向国务院报送了《中华人民共和国航道法（送审稿）》。法制办收到此件后，多次征求国务院有关部门、部分地方人民政府、企业和专家的意见，进行了实地调研，召开了座谈会、论证会，通过互联网向社会公开征求意见，会同交通运输部等部门对送审稿进行了反复研究、修改，形成了《中华人民共和国航道法（草案）》（以下简称草案）。草案已经2014年4月2日国务院第43次常务会议讨论通过。

    二、草案的主要内容

    （一）完善了航道规划的规定。航道规划是航道保护、利用的具体依据。草案一是规定航道规划分为全国航道规划、流域航道规划、区域航道规划和省、自治区、直辖市航道规划（第六条第一款）。二是按照利用的需要，明确了航道规划应当包括的具体内容（第六条第二款）。三是注重航道规划与其他规划的衔接，要求航道规划应当符合依法制定的流域、区域综合规划，水资源规划、防洪规划和海洋功能区划，并与涉及水资源综合利用的相关专业规划以及依法制定的其他相关规划和军事设施保护区划相协调（第六条第三款）。

    （二）充实了航道建设、养护的规定。航道建设质量安全和规范的养护作业是保障航道安全、畅通的基础。草案一是针对保障航道建设质量安全的关键环节和主要问题，设专章对航道建设作了规定，要求航道工程建设应当遵守法律、行政法规关于建设工程质量管理、安全管理和环境保护的规定，符合航道规划，执行有关的国家标准、行业标准和技术规范；明确了航道建设各参与方的质量安全责任和交通运输主管部门的安全监管责任（第三章）。二是从强化政府和航道管理部门责任着手充实了航道养护的相关规定，要求国务院交通运输主管部门应当制定航道养护技术规范;负责航道管理的部门应当按照航道养护技术规范进行航道养护，保证航道处于良好技术状态；并对航道的巡查、维修、抢修等主要养护制度以及疏浚、清障等养护作业的相关要求作了明确规定（第四章）。

    （三）强化了航道保护制度。针对拦、跨、临航道建筑物选址和建设对航道通航条件的要求保障不够，导致航道通航条件恶化的问题，草案明确和强化了航道保护的相关制度：一是建设跨越、穿越航道的建筑物、构筑物，应当符合该航道发展规划技术等级对通航净高、净宽、埋设深度等通航条件的要求（第二十四条）。二是在通航河流上建设永久性拦河闸坝，建设单位应当按照航道发展规划技术等级建设通航建筑物，并实现同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步投入使用“五同步”（第二十五条）。三是在航道保护范围内建设临河、临湖建筑物或者构筑物，应当符合该航道通航条件的要求（第二十六条）。四是对在航道内和航道保护范围内破坏航道通航条件的一些行为作了明确的禁止性规定（第三十四条、第三十五条）。

    草案还对违反本法行为的法律责任作了规定。（第六章）

    三、关于航道通航条件影响评价制度

    实践中，拦、跨、临航道工程造成碍航、断航的问题较为突出。据交通运输部统计，建国初期全国内河航道通航总里程约为17万公里，由于一些拦截航道的工程没有相应建设过船设施，造成目前航道中断4万余公里。在我国现有的内河航道通航总里程中，三级及以上航道（可通航1000吨级以上船舶）仅占7.9%，与美国占61%、德国占68%的比例相比差距很大。同时，有关普查数据显示，全国航道上的拦河建筑物共4186座，其中建有过船设施的仅有908座，能正常使用过船设施的仅621座；桥梁共40972座，其中不满足通航标准的占70%。

    现行航道管理条例规定，修建与通航有关的设施或者治理河道、引水灌溉应当事先征求交通主管部门的意见。但是，由于征求意见制度约束力较弱，航道保护的问题一直没有得到很好解决。对不符合通航标准的拦、跨、临航道工程，如果没有必要的事前预防把关制度，一旦建成，事后再要拆除或改建，必然代价巨大。为了解决这方面的突出问题，从上世纪90年代开始，中央和一些地方开始对桥梁等与通航有关的工程建设探索实施航道影响审查制度，取得了很好的效果。从国外经验看，美国、俄罗斯、德国等航运发达国家也都设定了独立的通航条件论证、审查制度，有效促进和保障了水资源综合利用和航道的发展。根据航道保护的实际需要，在总结实践经验并征求有关部门和专家意见的基础上，草案设定了航道通航条件影响评价制度。

    根据政府职能转变要求和行政审批制度改革的精神，草案将航道通航条件影响评价作为工程项目审批、核准的条件，并最大限度缩小了需要进行航道影响评价的建设项目的范围。草案规定：建设与航道有关的工程，建设单位应当在工程可行性研究阶段就建设项目对航道通航条件的影响作出评价，并送有审核权的交通运输主管部门审核。通过交通运输主管部门对航道通航条件影响评价进行的审核是建设项目审批或者核准的条件，未进行航道通航条件影响评价或者审核认为建设项目不符合本法规定的，负责项目审批或者核准的部门不予批准、核准，建设单位不得建设。同时，明确了不需要进行航道通航条件影响评价的法定范围。（第二十八条）