法制网记者 袁定波
　　今年7月，最高人民法院正式颁布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。该意见在现有法律框架内解决了一些迫切需要解决的司法问题。而通过立法建立健全矛盾纠纷调处机制，使各种纠纷解决渠道纳入法制化的轨道，则是发展诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革的最终目标。
　　“诉讼外纠纷解决机制的建立亟待立法予以明确。”近日，在北京举行的诉讼外纠纷解决机制与诉讼程序相互关系国际研讨会上，与会人士对此有着一致的看法。
　　人民调解是最具中国特色的一种民间纠纷解决方式，在国际社会，它被喻为“东方经验”。据了解，为加强人民调解工作，完善人民调解制度，司法部近几年来一直积极推动人民调解的立法工作。那么，哪些类型纠纷可以纳入人民调解，人民调解作为诉讼外纠纷解决机制怎么和诉讼纠纷解决机制相衔接，人民调解下一步将往哪儿走，这些都引起了与会人士的热议。
　　据了解，正在制定中的人民调解法将重点关注并努力解决好包括性质定位、适用范围、基本原则、组织形式、基本方法、人民调解协议的效力等九个方面的问题。
　　明确人民调解的民间属性
　　在当前构建多元纠纷解决机制的新形式下，尽管调解的形式发生了很大的变化，但是调解的属性始终没有发生根本的变化。司法部司法改革办公室韩秀桃处长指出，正在制定的人民调解法重申了宪法和现行法律关于人民调解是自我服务、自我教育、自我管理的属性和定位，明确了人民调解的民间属性，也就是非官方性的。但是，这种非官方性并不是排除官方的倡导、引导、参与和保障。
　　广东省高级人民法院民四庭副庭长欧阳振远建议，在就诉讼外纠纷解决机制立法进程中，应区分不同的纠纷类型，区分不同层次来解决争议纠纷，避免搞一刀切。解决家长理短、田间地头的纠纷就应加强人民调解的作用。
　　最高人民法院司法改革办公室的方金刚认为，在贯彻调解优先、构建多元化的纠纷解决机制中，应当充分发挥人民调解的基础性作用。但现在有一种倾向，似乎人民调解是无所不能，给人一种“包打天下”的感觉。人民调解的民间性，决定了这项制度也有它的局限性。
　　“人民调解法送审稿对此作出了回应，即明确人民调解所调解的是民间纠纷。这是我国民事诉讼法明确规定的。至于什么是民间纠纷，具体内涵我们难以给出界定，但我们起草的时候大体框定在私力救济的范围，不涉及公权的处分。同时，强调采用说服、教育、疏导的方式化解民间纠纷，这也是人民调解的民间性所决定的。”韩秀桃说。
　　涵盖新型专业性调解组织
　　按照现有的村民委员会组织法和居民委员会组织法的规定，村委会、居委会应当设置人民调解组织。数据显示，目前，我国80多万个人民调解组织中，属于“两委”的人民调解委员会有近70万个。可以说，这是目前我国人民调解组织的主体。
　　“人民调解立法必须充分注意到这一比例，注重充分发挥这种传统的人民调解组织的作用，给予其相应的法律地位。”韩秀桃说。
　　近年来，一些行业性、区域性和专业性的人民调解组织大量涌现，明确这些新型的人民调解组织的法律定位是立法迫切需要解决的。韩秀桃透露说，人民调解法送审稿中对这些新型的人民调解组织规定了一个原则条款，即这些人民调解组织可以参照人民调解法组织开展人民调解活动。也就是说，人民调解法送审稿采用的虽然不是学界一直期待的所谓“大调解”立法模式，但其所包含的立法精神和基本原则等，可以为各类调解组织所适用。
　　人民调解员的任职经验和产生方式也颇受大家关注。韩秀桃表示，他们在起草的时候考虑到了几个方面，最重要的一点是人民调解员必须要热心公益、热心为群众服务、热心人民调解工作，这也是人民调解的民间性所决定的。其次才是调解能力、职业操守、掌握法律政策的情况和文化知识等。现在一些地方采用政府购买服务方式，建立了专业化的人民调解员队伍，这应当说是人民调解的一个发展方向。所以，立法对此也给予肯定。
　　人民调解方法应不拘形式
　　“调解的大量实行是对现有法律权威的挑战。”与会人士对此有着担忧。
　　“起草过程中，我们也注意到了这个问题。既要做到依法调解，维护法律的权威，又要发挥人民调解不拘形式的独特作用。对此，立法重申了人民调解应当遵循合法、当事人自愿和尊重当事人诉权三大原则。同时，我们还对上述原则作了进一步丰富和完善。如对于合法原则，明确调解应当依据法律法规、规章和政策进行，也可以在不违背法律法规的前提下，依据社会公德、村规民约、社区公约或者参考当地的善良风俗、行业惯例进行。”韩秀桃强调。
　　调解的方法是调解制度的一个核心环节。韩秀桃说：“我们认为调解制度具有不拘形式、灵活便捷、便民利民的特点，这些特点是人民调解制度的生命之所在，应当在立法中予以体现。”
　　自觉履行协议是法定义务
　　人民调解协议的效力问题直接关系到人民调解制度作用的发挥。2002年，最高人民法院在有关司法解释中，将人民调解协议定性为“具有民事合同的性质”。实践表明，这种定性保障了人民调解协议的有效实施和履行，有力地促进了人民调解工作的发展。但是，从本质上说，人民调解协议与一般的民事合同还存在很大的差别，如何对此加以定性，是人民调解立法必须要重点关注的问题。
　　“起草过程中，我们一直关注这个问题。基本考虑是，人民调解协议不仅仅是一个民事合同，还应当是一种独特的法律形式，是介于民事合同与仲裁裁决、法院的判决与裁定之间的独特形式。”韩秀桃说。
　　自愿原则决定了人民调解协议的履行主要是靠道德约束力和社会舆论的压力来鼓励当事人自觉履行。韩秀桃表示，人民调解法送审稿规定，在倡导当事人自觉履行的同时，也鼓励当事人把涉及给付内容的调解协议提交人民法院确认。
　　据统计，目前人民调解协议提交到人民法院确认的比例大概只有10%左右，也就是说有绝大多数协议当事人都自觉履行了协议。而提交到人民法院确认的调解协议，有近90%得到人民法院的确认。
　　“这可以看出，绝大多数调解协议都能够在当事人的自觉履行下得到实施，我们也强调将当事人自觉履行调解协议作为法定义务。”韩秀桃表示。
　　此外，对人民调解工作怎样进行指导和保障也是人民调解法起草过程中各方关注的重点。韩秀桃介绍说，这包括司法行政机关对人民调解的监督、管理和指导，人民法院对人民调解工作的业务指导，对人民调解员的培训以及人民调解员的职业保障和人民调解的经费保障等。
　　可以预计，人民调解法的制定必将有力地推进包括人民调解在内的各类调解工作，必将有利于及时化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定。
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