如何让“民告官”渠道更加畅通
专家热议我国行政复议体制改革
　
　　新华社记者 陈菲
　　行政复议是我国解决“官民”纠纷的法定途径之一，为化解社会矛盾、推进政府依法行政发挥了重要作用。然而，当前在社会矛盾尤其是“官民”纠纷不断增多的情形下，我国行政复议制度的一些缺陷和问题逐渐开始显现。大量行政争议未能进入行政复议程序，本应成为化解行政纠纷“第一道防线”的行政复议没有完全发挥出优势和潜力。
　　２０１０年，行政复议法修改列入国务院立法计划。如何避免行政复议“官官相护”之嫌，增强其公信力，让百姓面对“官民”纠纷首选行政复议？针对存在的问题，在国务院法制办和中国法学会１０日、１１日联合召开的“行政复议浙江论坛”上，与会的专家和事务工作者就如何改革和完善我国行政复议制度展开了热烈的讨论。
　　尽快修改法律　确保行政复议中立、公正
　　记者从国务院法制办了解到，我国每年通过行政复议化解的行政争议约８万件。近几年，尤其在土地征收、房屋拆迁、工伤认定、社会保障、信息公开、环境保护、治安处罚等社会热点领域，通过行政复议化解的行政纠纷数量不断增加。
　　长期致力于行政法学研究的中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会会长应松年指出，与行政诉讼制度相比，行政复议制度具有范围广、专业技术优势明显、程序相对简便快速等优点，已成为各国解决争议以及与行政机关有关的民事纠纷的主渠道。
　　“但这一解决争议的制度具有先天性的缺陷。”应松年直言不讳地说，“由于复议是行政机关自己解决因自身行为产生的争议，这就必然带有官官相护或干预过多之嫌。事实也常是如此，由此影响行政复议的展开。”
　　“任何解决争议的制度，其核心要求都是公正。这对于设置在行政系统内的行政复议制度来说，尤其重要。行政复议制度能否成为解决行政争议的主渠道，其关键也在这里。”应松年说。
　　清华大学法学院副教授何海波也认为，这些年我国的行政复议制度整体上成效不高，主要就是由于制度性缺陷导致的。
　　“我国行政复议法规定，法制机构具体办理行政复议事项。但法制机构缺少应有的独立性，而且行政复议程序也缺少中立性。”何海波认为，行政复议的制度性缺陷已经无法通过小修小补解决，必须对行政复议法尽快进行重大修改，确保行政复议的公正、有效和及时。
　　２００８年，国务院法制办开始在北京、黑龙江等１０个省份进行行政复议委员会的试点工作，探索行政争议体制机制创新。同时，在案件审理上，逐步吸收专家、学者等外部力量参与全过程，增强行政复议的公信力和透明度。
　　“为了保证行政复议的公正性，我国正在一些地方试行的行政复议委员会制，有望是落实公正原则的有效制度，需要在总结经验的基础上，加以完善和确立。”应松年说。
　　扩大受理范围　使更多“官民”纠纷化解在行政机关内部
　　“在社会矛盾的高发期，行政复议如同‘隔岸观火’，有逐渐被边缘化的趋势。”湖北省政府法制办副主任杨良顺指出，按现行行政复议制度安排，很多进入不了受案范围，能进入受案范围的，也因时限等原因不能进入行政复议渠道，致使大量的行政争议成为信访案件，进入信访渠道。
　　福建省政府法制办副主任林依钦也认为，当前我国在适用行政复议法的过程中，除肯定性列举和否定性列举之外，其他行政行为能否提出复议申请，法律规定不清楚，实践中判断标准混乱，往往形成真空。
　　“可以考虑扩大行政复议范围，明确排除受理的范围，除此之外的行政行为，当事人不服的均可以申请行政复议，尽可能把行政争议都纳入行政复议渠道。”林依钦说。
　　河南省政府法制办纪检组长范宝成也表示，总体来说我国行政复议前置的范围还是过于狭窄。他建议，应统一设计行政复议和行政诉讼法律的修改，使法律救济制度尤其是行政复议制度承担起法治社会本来应该承担的主要法律重任，将绝大多数行政争议纳入法制化轨道。
　　“将行政争议先行纳入行政复议渠道解决，既能充分发挥行政资源优势，减少法院目前的信访压力，又能将大量的信访矛盾利用行政复议程序处理到位，减少信访压力，避免重复利用行政成本，节约行政资源。”范宝成说。
　　浙江省政府法制办副主任夏利阳则认为，通过扩大行政复议受理范围具有现实意义。然而，我国的行政复议正处在成长期，尚未达到成熟期，因此范围的扩大应考虑现实体制因素以及行政复议机构的实际承担能力。
　　“行政复议受理后，如果行政争议在复议程序中难以实现化解，就会影响行政复议的公信力。”因此，夏利阳建议在考虑行政复议受理范围时应坚持适度扩大原则，避免过度扩大受理范围。
　　增强程序透明度　让百姓心服口服
　　“一当被告就败，一打官司就输。”１９９９年行政复议法正式施行之前，湖北省保康县行政机关常常在行政诉讼中面临被动局面。为了扭转这样的局面，该县政府近年来，坚持实行行政复议案件听证审理，行政复议质量明显提高。
　　行政复议案件的审理方式是行政复议程序中的核心问题之一。依照我国行政复议法和行政复议法实施条例的规定，行政复议案件原则上实行书面审理，对于重大、复杂的行政复议案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为有必要时，可以采取听证的方式进行审理。
　　山东省政府法制办副主任张敬亮认为，这种以书面审理为主，以其他审理方式为补充的模式，固然体现了及时、便民的原则，但由于整个审理过程当事人无法参与，无法对对方所提证据材料进行对质。而且，复议机关难以充分听取当事人双方对案件的意见，剥夺了当事人双方质证、辩论的权利。关键的是，因为审查过程缺乏公开性，社会公众对行政复议案件的参与程度不够，给当事人以“暗箱操作”之嫌。
　　目前，在实践中，一些地方行政复议机关在行政复议程序中已经开始引入了听证制度，并受到社会的广泛关注。
　　浙江大学法学院教授章剑生认为，这些地方的做法有落实行政复议法和行政复议法实施条例相关规定的功效，但更多的可能是在回应社会民众的诉求而作出的一种“改革”尝试。
　　贵州省政府法制办副主任高煜明说：“当务之急就是要加强立法，建立和完善行政复议听证制度，并加大宣传力度，逐步加以推广，使听证真正成为行政复议的重要审理方式，以充分体现行政复议的功能，实现行政复议制度的立法目的。”
　　黑龙江省政府法制办副主任林维新也表示，听证审理有利于法律制度的宣传，有利于当事人赢得明明白白、输得心服口服，更有利于调解解决行政争议。　
新华社杭州６月１３日电
来源: 新华网