本文来源于：《东方法学》2019年第4期      转载至“上海市法学会”公众号

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作者：卞建林，中国政法大学诉讼法学研究院教授、博士生导师；中国刑事诉讼法学研究会会长

（续接第一部分）

二、公安刑事执法规范化之发展

公安执法规范化内涵的不断丰富，引领着公安刑事执法规范化不断发展。《意见》作为公安改革的纲领性文件，对深化公安执法规范化建设作出了全面系统的部署，对刑事执法规范化建设影响深远，意义重大。

（一）刑事执法理念的转变

理念是实践的指引和先导。没有正确的理念就不可能有行动上的自觉和决策上的合理。推动执法行为规范化，解决执法中的突出问题，必须树立正确的理念。就刑事执法而言，就是要更新诉讼观念，转变侦查理念。《意见》以侦查实践中的突出问题为导向，以新形势新时期公安刑事执法工作的基本需要为基础，对公安刑事执法理念提出了更高的要求，进一步体现了以人民为中心的目标追求。

⊙ 第一，由“查明”案件向“证明”案件转变。长期以来，受“侦查中心主义”的影响，我国侦查机关在办理案件时仅具备“查明”案件意识，而未养成“证明”案件的习惯。这一方面是由于法检两家对于侦查终结提交的证据往往照单全收，缺乏严格的审查；另一方面则是因为“无罪推定”“疑罪从无”的观念在公安系统中尚没有得到全面的认可，侦查机关存在先入为主的偏见。这种“只注重说服自己，不注重说服别人”的工作方式是一直以来公安机关强势地位的有力佐证。

《意见》提出要落实以审判为中心诉讼制度改革要求，坚持全面客观及时收集证据，进一步明确非法证据排除、瑕疵证据补强的范围、程序及标准，为的就是通过明确司法终局原则、严格证据排除规则倒逼侦查机关规范取证行为，敦促侦查机关培养证据意识，锻炼证明思维，既要说服自己，更要说服别人。

《意见》出台后，侦查主体取证工作的责任意识显著加强，侦查人员收集、固定证据的及时性、准确性和全面性得到了进一步的重视；侦查主体取证过程的程序意识显著加强，刑讯逼供、违法取证的状况得到了明显的改善；侦查主体取证手段的创新意识显著加强，取证手段的科学化逐步受到重视，大数据、“互联网＋”思维得到广泛应用，侦查机关的取证能力有所增强。公安机关的刑事执法观念逐步由“查明”案件向“证明”案件转变。

⊙ 第二，由“注重结果”向“注重过程”转变。“重实体，轻程序”是我国侦查程序，乃至整个刑事诉讼程序的顽疾。司法实务界以追求实体正义为由，简化甚至规避程序一度成为常态。应当指出的是，实体正义与程序正义并非此消彼长的两个概念。这种只注重办案结果，不注重办案过程的工作方式所得出的工作结果难以获得民众的认可和信任。

《意见》提出实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，以保障执法质量和执法公信力。其意图就是要更新过往的执法观念，通过细化、严格程序，强化执法人员的过程意识，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中感受到社会公平正义，在刑事执法理念上实现由“注重结果”向“注重过程”的转变。

⊙ 第三，由“权力本位”向“权利本位”转变。“以权力为核心”亦或“以权利为核心”是人治国家与法治国家的根本分野。警察国家以警察权力作为维系社会政治稳定的工具，而民主法治国家则以公民权利作为国家存续和发展的基石。

应当承认的是，基于应对复杂社会环境的需要，在“严打”期间，我国曾经采取过“权力本位”的社会治理模式，并在之后相当长的一段时间内影响了公安机关的刑事执法观念，造成了司法实践中一系列的严重问题。通过刑事诉讼法修改，特别是不断深化司法改革，“尊重与保障人权”的理念受到越来越多的关注和认同。《意见》要求增强执法主体依法履职能力，树立执法为民理念，严格执法监督，就是要确立“权利本位”的执法理念，在刑事执法过程中保障执法相对人的合法权益。

（二）刑事执法权力运行的转变

从一定意义上说，公安机关的刑事执法权就是侦查权。所谓刑事执法权的运行即为侦查权的运行。在刑事诉讼中，对侦查权运行的审视应当以其与检察权运行、审判权运行之间的动态关系作为基本出发点。根据《意见》内容，刑事执法权运行的转变主要包括以下两个方面：

第一，由“以侦查为中心”向“以审判为中心”转变。

“以审判为中心”的诉讼制度改革是党的十八届四中全会提出的重大改革举措，意在解决我国司法实践中客观存在的“以侦查为中心”的问题。长期以来，“以侦查为中心”使得我国侦查权力过度泛化，侦查权力运行不受制约和监督，造成了刑事执法实践中肆意执法、违规执法等诸多问题。《意见》提出要公安机关落实以审判为中心的诉讼制度改革要求，希冀通过改变权力的运转模式，强化对侦查权的规制，以达到促进侦查人员规范执法的目的。

“在刑事诉讼中坚持以审判为中心，根本上讲是由司法审判的最终裁判性质所决定的。坚持以审判为中心，是因为侦查、审查起诉工作的实际成效，最终需要通过，也必须通过法庭审理来检验，法庭审理是确保案件公正处理的最终程序。”刑事诉讼的应然构造是一个审判居中裁判，控辩两造平等对抗的等腰三角形结构。这种构造下，作为控诉一方的侦查权、公诉权以及作为辩护一方的辩护权自然要围绕审判权来运行。而司法的终局性，在刑事诉讼中体现为唯有法院，才能定罪；未经审判，不得定罪。以审判为中心的诉讼制度改革，目的就是要切实发挥审判程序应有的制约、把关作用，形成一种倒逼机制，促使公检法办案人员树立案件必须经得起法律检验、庭审检验的理念，严格依法规范侦查活动，从源头上防止冤假错案的发生。

第二，由“重配合轻制约”向“配合制约并重”转变。

1979年《刑事诉讼法》第5条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当相互配合，相互制约，以保证准确有效地执行法律。”1982年《宪法》第135条再次确认了此项原则，将其上升到宪法的高度。由此，分工配合制约原则成为指导司法权力运行的基本原则。然而遗憾的是，政策的初衷并没有在司法实践中得到实现。公检法三机关之间“重配合，轻制约”，甚至“只配合、不制约”的现象普遍存在。近期陆续披露的一些重大冤假错案，纠其成因，除了侦查机关违反程序，非法取证，甚至搞刑讯逼供以外，检察机关制约不力、审判机关把关不严，都是重要因素。

《意见》提出要为公安民警提供执法指引，进一步明确非法证据排除规则，就是希望强化检察权与审判权对侦查权的监督和制约作用，做到配合与制约并重。在配合方面，探索公诉指导侦查，发挥检察机关对侦查机关收集证据的指引作用；在制约方面，夯实检察机关对侦查机关的立案监督、批准逮捕，审查起诉的把关作用，进一步加强检察机关、审判机关对侦查机关收集非法证据的排除以及违法侦查行为的惩戒。

（三）刑事执法管理监督的转变

刑事执法管理监督是指导、约束侦查权，规范侦查行为的主要方式。刑事执法管理监督有效与否直接关系到刑事执法行为的规范化程度。应当承认的是，在相当长的一段时间内，我国对刑事执法行为的监督管理是乏善可陈的。理论与实务界不乏临渊羡鱼式的制度憧憬，却缺乏退而结网式的有效举措。《意见》提出完善公安执法管理监督体制，为刑事执法管理监督的改革提供了政策支持。在司法改革的宏观背景之下，我国公安刑事执法监督管理实现了跨越式的发展。

第一， 由“静态”向“动态”转变。

传统的刑事执法管理监督是一种静态的、孤立的模式。公安机关法制部门的内部监督，检察机关、法院的外部监督缺少有效的衔接，刑事执法行为的管理监督方式更像是结果的阶段性审查，无法贯穿刑事执法的整个过程。这种监管模式显然无法起到有效规制侦查权的作用。新时期新形势下的公安刑事执法规范化需要更加有效的监督管理。《意见》提出通过建立系统化、实时化、常态化的执法监督管理体系，实现对执法工作全方位、全过程的监督管理，意在扭转之前僵化的监督管理体制，构建动态的、互动的、全过程的监管模式。

第一是在内部实现全流程同步记录，实时监督。

要求诸监管环节相关信息均要有记录在案，打造覆盖接处警、采取侦查措施到侦查终结的整个执法环节的记录机制，探索网上办案，实现执法办案全流程同步记录、实时监督，优化执法信息查询服务，提高刑事执法透明度，自觉接受人民群众监督；二是在外部建立与检察机关、审判机关有效的沟通衔接机制，实现检法机关对侦查行为的有效制约和监督，推行重大疑难案件听取检察机关意见和建议的制度。

第二， 由“权责不清”向“权责统一”转变。

行使权力必然要承担责任。合理的管理监督体制需要正确界定权力和责任。司法改革之前，侦查机关的权责界定是不明确的，制度给予了公安机关相当宽裕的权力行使空间，却极少规定滥用、错用权力所应承担的责任，更遑论相应的惩戒措施了。这也直接导致了部分侦查人员缺乏责任意识，滥用职权，违规侦查，侵害人民群众的合法权益，损害司法权威。《意见》从加强源头防控、过程监督和责任追究等方面提出了强化执法权力监督的一系列措施要求，核心便是要明确责任，将责任与权力对应起来。

⊙ 一是建立正确的责任评价机制，构建科学的办案考评机制。考核考评机制是执法工作的“指挥棒”“风向标”。科学、合理的考评体系有助于明确、细化责任，引导民警规范执法行为，积极履行职责。一方面要增加群众评议在考评中的权重，另一方面，要变年度考评为日常考评、动态考评，推行法制部门审核案件和逐案考评同时进行。

⊙ 二是建立严格的责任追究机制，构建错案责任倒追机制。权力必须要对应责任，只有建立有权必有责，用权受监督、失职要问责、违法要追究的执法责任体系，才能真正发挥执法监督管理的作用。错案倒追机制的核心在于办案质量终身负责制，关键在于正确区分故意责任、过失责任和无过错责任。对于因侦查人员主观故意影响案件质量的应坚决问责，对于因侦查人员主观过失影响案件质量的应酌情追究，对于侦查人员主观方面无过错的办案差错，如客观上无违法违纪行为，应当豁免。

（未完待续。。。。。。）