税收乃国之根本，古往今来，概莫能外。税收犯罪是一种古老的犯罪，侵犯国家的税收征管制度被视为严重威胁社会经济秩序的犯罪。刑法修正案（七）在总结立法与司法经验的基础上对逃税罪作出了重大修改，规定附条件不追究刑事责任的条款及其排斥条件。任何逃税案件，必须先经过税务机关的处理，税务机关没有处理的，司法机关不得直接追究行为人的刑事责任。正确对待行政程序前置原则，检察机关应当把握好以下两个方面。

理顺逃税罪中的行政执法与刑事司法的衔接关系。应注意以下问题：第一，行政权不可代行司法权之职，应警惕行政权难以遏制的扩张性以及处理刑事问题的非专业性，否则容易造成权力恣意与滥用，滋生腐败。第二，应根据是否属于“初犯”即不满足“五年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚”选择行政程序前置或非前置。若行为人系“初犯”，为规避免责条款被架空的风险，应恪守“行政程序前置”，同时为解决行政权代行司法权的难题，应发挥检察机关的法律监督职能，具言之，检察机关应行使判断案件是否涉嫌犯罪并督促行政机关依法移送的权力，这一方面符合《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条规定“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”，另一方面，契合检察机关行使司法权这一本质特征。若行为人不是“初犯”，那么公安机关可在行政机关处理之前开启立案侦查，检察机关则可依据刑事诉讼法展开立案监督，将应予免责的行为人及时排出刑事诉讼程序。

完善非法逃税行政执法与刑事司法衔接的检察监督机制。当前的行政执法与刑事司法衔接仍存在衔接不畅、监督缺位等现象。具体表现为：一是行政处罚权过度行使，对于应当移送刑事司法程序的却不移送，而代之以行政处罚，阻碍刑事诉讼程序正常开启，此种情形是以行政权左右司法权；二是行政处罚权行使缺位，对于非法逃税行为不管不顾，既不履行追缴程序，也不给予行政处罚，陷入刑事司法无法介入的窘境。检察机关应立足于自身职能，发挥应有的检察监督作用。

检察监督应具有针对性，聚焦于案情重大、可能涉嫌逃税罪的案件。在未来的立法中，可以考虑税务机关在查处该类案件时，有义务及时向检察机关备案，通报案件查处情况、案件办理的进程。在查处非法逃税行为时，检察机关可以提前介入，就逃税罪的构成，证据的收集、固定与保全等问题进行指导、监督。

检察监督应具有主动性。检察机关的法律监督权应当主动行使。检察机关发现逃税案件线索，例如有单位、个人举报或群众反映存在非法逃税行为，可将案件线索移送税务机关并主动介入逃税行为的查处活动。检察机关有权查询案件办理情况，对于涉嫌逃税罪的案件进行“移送监督”，具言之，若检察机关认为案件涉嫌逃税罪，则可向办理案件的行政机关提出检察建议，督促其向公安机关移送案件，若行政机关拒不移送，检察机关还可发出纠正违法通知。若检察机关发现行政机关在办理逃税案件中存在不作为的情形即应当行政处罚而未处罚，也可发出检察建议，从而保障刑事司法程序能够顺利开启。对于行政机关已经移送公安机关的案件，检察机关应开展立案监督，督促公安机关依法受理、立案侦查。

检察监督应具有权威性，增强检察监督的刚性。检察机关提出检察建议，应要求被提出机关限期回复，税务机关在接到检察建议后，应重点审查是否存在应当移送而未移送，应当处罚而未处罚的情形，并将处理结果及时通报检察机关；检察机关提出纠正违法通知的，应要求被提出机关限期纠正，对涉嫌逃税罪的案件及时作出移送公安机关的决定或依法给予行为人行政处罚的决定，从而确保刑事诉讼程序的展开。对于拒不移送刑事案件的行政机关人员应有行政处分建议权，涉嫌徇私舞弊不移交案件的，应将相关线索移送监察委员会。

概言之，在对非法逃税行为进行检察法律监督时，应赋予检察机关提前介入权、调查权、督促执法权以及行政违法纠正权，使得检察机关既能向前引导税务机关案件查处，确保刑事司法程序正常开启，又能向后引导侦查，依法提起公诉，实现对逃税犯罪的有力打击。

作者：潘申明（宁波大学法学院副教授）

来源：《检察日报》2019年8月5日