青岛市中级人民法院

青岛市人民检察院   青岛市公安局

青中法联〔2019〕2号

关于办理涉众型

非法集资犯罪案件的实施意见

      近年来，非法吸收公众存款、集资诈骗等案件，已经演变成为典型的涉众型经济犯罪。主要特点是非法集资活动猖獗，案件数量居高不下，大案要案频发，涉案地域广，涉及行业多，参与集资群众众多，不仅严重损害了人民群众的利益，而且严重影响了社会稳定和国家经济安全。为了进一步提高侦办的质量和效率，最大限度追赃挽损，维护社会稳定，根据《刑法》《刑事诉讼法》以及相关司法解释和规范性制度文件的规定，结合青岛地区工作实际，制定本实施意见。

一、当前办理非法集资犯罪的一般原则

一是严厉打击和区别对待并重。对于非法集资犯罪活动中的组织、策划、指挥者和主要实施者，应当重点打击，从严惩处。对于虽未直接参与实施非法集资犯罪行为，但明知非法集资性质而出资入股的主要获利者，应当以共犯论处，依法追究其刑事责任。兑现宽严相济刑事政策，对于侦查、审查起诉阶段积极挽回集资参与人财产损失且犯罪情节相对较轻的一般参与者，可以不予移送审查起诉或不起诉。

二是法律效果与社会效果并重。要坚持证据裁判原则，任何证据都没有预定的证明力，即使是客观性证据也不能轻信，必须经过查证属实，才能作为定案根据。要严格依照实体法和程序法的规定审查判断证据，强化证据的综合判断，提高综各分析能力。进一步加强群众工作能力，耐心倾听社情民意，善于摆事实讲道理，依法妥善处理群众反映的问题，化解矛盾纠纷和信访风险。

三是打击犯罪与追赃挽损并重。要从侦查源头开始，强化追赃挽损，尽最大努力挽回集资参与人的经济损失，着力化解社会矛盾。积极促使被告人改过自新积极退赃，对于非法集资犯罪活动中的组织、策划、指挥者和主要实施者以外的人，虽然犯罪数额巨大或数额特别巨大，但到案后积极退缴全部或者部分违法所得，尽力弥补本人行为造成的他人财产损失的，应当依法予以从轻、减轻或者免除处罚。

四是实体公正与程序公正并重。纠正重实体轻程序、重结果轻过程的错误观念和做法，切实做到程序与实体并重，严格落实和遵守法律援助、证人、鉴定人依法出庭、二审开庭审理、限制发回重审、上诉不加刑等法律规定；充分保障被告人享有的知情权、辩护权、公开审判权、上诉权、申诉权等各种诉讼权利，实现惩罚犯罪和保障人权的有机统一。

二、关于非法集资行为罪与非罪的界限

认定非法吸收公众存款、集资诈骗等非法集资犯罪，必须坚持主客观相统一原则，严格把握非法集资需同时具备的非法性、公开性、利诱性、社会性四个特征。

具有下列情形之一的，应当认定具有非法集资犯罪的主观故意：

（一）虚构经营业务或者故意作夸大宣传的；

（二）明知对集资参与人返利过高，或者招揽业务提成比例过高，不符合一般市场行情的；

（三）明知单位业务亏损，仍通过高息揽存等方式归还单位债务的；

（四）曾在其他公司从事非法集资活动被查处或取缔，之后又从事相同业务的；

（五）曾在银行、证券、保险等金融机构工作，具有一定的金融专业知识，参与实施非法集资活动的；

（六）其他应当认定非法集资犯罪的情形。

认定非法集资的“非法性”，应当以国家金融管理法律法规作为依据。对于国家金融管理法律法规仅作原则性规定的，可以根据法律规定的精神并参考中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等行政主管部门依照国家金融管理法律法规制定的部门规章或者国家有关金融管理的规定、办法、实施细则等规范性文件的规定予以认定。

三、关于非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪的界限

非法吸收公众存款罪是集资诈骗罪的“上游”犯罪，两者的主要区别在于是否具有非法占有目的。

办理非法集资犯罪案件，应当根据被告人主观上是否具有非法占有目的，分别定罪处罚。对于先行非法吸收公众存款从事经营活动，后因严重亏损仍然置若罔闻，继续采用欺骗方法吸收资金用于还债或挥霍的，因行为人的主观故意内容和客观上的犯罪对象不同，应该从主观故意发生变化的这个“点”开始区别开来，分别认定非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，所涉及资金也应当分别计算和认定，实行数罪并罚。

对于多人参与、分工实施的集资诈骗犯罪，其中的组织、策划、指挥者应当以集资诈骗罪定罪处罚；对于被组织、策划、指挥者吸收、指使参与犯罪，地位和身份能够与上述人员明显区别开来，只是领取劳动报酬的，确有证据或理由表明并不知晓上述人员的非法占有目的，且没有故意实施虚构事实、隐瞒真相的行为，可以非法吸收公众存款罪定罪处罚。

四、关于主观故意的认定问题

认定犯罪嫌疑人、被告人是否具有非法吸收公众存款的犯罪故意，应当依据犯罪嫌疑人、被告人的任职情况、职业经历、专业背景、培训经历、本人因同类行为受到行政处罚或者刑事追究情况以及吸收资金方式、宣传推广、合同资料、业务流程等证据，结合其供述，进行综合分析判断。

犯罪嫌疑人、被告人使用诈骗方法非法集资，符合《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条规定的，可以认定为集资诈骗罪中“以非法占有为目的”。

侦查机关在办理非法集资刑事案件中，应当根据案件具体情况注意收集涉及犯罪嫌疑人、被告人的以下证据：是否使用虚假身份信息对外开展业务；是否虚假订立合同、协议；是否虚假宣传，明显超出经营范围或者夸大经营、投资、服务项目及盈利能力；是否吸收资金后隐匿、销毁合同、协议、账目；是否传授或者接受规避法律、逃避监管的方法等等。

在案件初查阶段，要高度重视对涉案人员的手机、电脑中与主观故意密切相关的QQ、微信、手机短信、电子邮件等电子数据的提取和固定，及时对有关场所、人身等采取搜查、检查、查封等措施，防止书证、电子证据的灭失。

五、关于单位犯罪的认定和处理

犯罪嫌疑人以单位名义实施非法集资犯罪活动，全部或者大部分违法所得归单位所有的，应当认定为单位犯罪。

个人为进行非法集资犯罪活动而设立的单位实施犯罪的，或者单位设立后，以实施非法集资犯罪活动为主要活动的，不以单位犯罪论处，对单位中组织、策划、实施非法集资犯罪活动的人员应当以自然人犯罪依法追究刑事责任。

判断单位是否以实施非法集资犯罪活动为主要活动，应当根据单位实施非法集资的次数、频度、持续时间、资金规模、资金流向、投入人力物力情况、单位进行正当经营的状况以及犯罪活动的影响、后果等因素综合考虑认定。

上级单位（总公司、母公司）已被认定为单位犯罪，下属单位（分公司、子公司）实施非法集资犯罪活动，且全部或者大部分违法所得归下属单位所有的，对该下属单位也应当认定为单位犯罪。上级单位和下属单位构成共同犯罪的，应当根据犯罪单位的地位、作用，确定犯罪单位的刑事责任。

上级单位已被认定为单位犯罪，下属单位实施非法集资犯罪活动，但全部或者大部分违法所得归上级单位所有的，对下属单位不单独认定为单位犯罪。下属单位中涉嫌犯罪的人员，可以作为上级单位的其他直接责任人员依法追究刑事责任。

上级单位未被认定为单位犯罪，下属单位被认定为单位犯罪的，对上级单位中组织、策划、实施非法集资犯罪的人员，一般可以与下属单位按照自然人与单位共同犯罪处理。

上级单位与下属单位均未被认定为单位犯罪的，一般以上级单位与下属单位中承担组织、领导、管理、协调职责的主管人员和发挥主要作用的人员作为主犯，以其他积极参加非法集资犯罪的人员作为从犯，按照自然人共同犯罪处理。

涉嫌犯罪的单位确无合适人员担任诉讼代表人的，不得将其列为被告单位，但对该单位中直接负责的主管人员或者其他直接责任人员，可以按照单位犯罪追究刑事责任。对于相关人员附加判处财产刑的，一般应当按照个人违法所得或者犯罪行为造成他人财产损失数额的一定比例或者倍数予以确定。

六、关于共同犯罪主从犯认定

在多人参与、分工实施的非法集资犯罪中，原则上应当区分主从犯。除非法集资犯罪活动的组织、策划、指挥者以外，积极参与犯罪的主要实施者，以及明知非法集资性质而出资入股的主要获利者，应当认定为主犯。对于接受他人指使、管理而实施非法募集资金行为的次要实行犯，或者仅仅为非法集资提供后台支持行为的帮助犯，应当依法认定为从犯。

对于多个单位共同实施的非法集资犯罪，应当根据各自在共同犯罪中的地位和作用，依法区分主从犯。被认定为主犯的单位内部人员之间地位和作用确有差别的，为了保证量刑的平衡，也可以区分主从犯。对于被认定为从犯单位的内部人员，应当一律认定为从犯，但应当根据各自在共同犯罪中的地位和作用分别量刑。

对于只起诉了部分单位共犯的案件，如果确有证据证明被起诉的单位只起次要或辅助作用的，应当依法认定为从犯。主从犯作用难以确定的，可以不予区分主从犯，但应当根据各自在共同犯罪中的地位和作用分别量刑。

七、关于犯罪数额的认定

通过向社会公开宣传方式非法集资，具有下列情形之一的，向亲友或者单位内部人员吸收的资金，应当计入犯罪数额：

（一）在向亲友或者单位内部人员吸收资金的过程中，明知亲友或者单位内部人员向不特定对象吸收资金而予以放任的；

（二）以吸收资金为目的，将社会人员吸收为单位内部人员，并向其吸收资金的；

（三）向社会公开宣传，同时向不特定对象、亲友或者单位内部人员吸收资金的。

非法吸收或者变相吸收公众存款的数额，以行为人所吸收的资金全额计算。集资参与人收回本金或者获得回报后又重复投资的数额不予扣除，但可以作为量刑情节酌情考虑。

对于非法集资活动的参与者，应当按照其实际参与的非法集资活动计算犯罪数额；其离开单位后，下线人员独自实施的非法集资数额，不应计入其犯罪数额。

非法集资单位内部人员相互集资的数额，不应计入各自的犯罪数额，但应计入各自的上线以及单位的犯罪数额。

一次性投入本金后，将到期本息滚动投入的，仍以一次性投入的本金计入犯罪数额。如果确有追加投入的，应当将追加投入金额与前次投入的本金累计计入犯罪数额。

八、关于集资参与人的诉讼地位及权利保障

集资参与人，是指向非法集资活动投入资金的单位和个人，为非法集资活动提供帮助并获取经济利益的单位和个人除外。

非法集资参与人属于非法集资刑事案件的诉讼参与人。对集资参与人提起附带民事诉讼等请求，人民法院不予受理。

办案机关应当及时公布案件进展、涉案资产处置等情况，依法保障集资参与人的合法权利。集资参与人可以推选代表人向办案机关提出相关意见和建议。推选不出代表人的，在审判阶段可由人民法院可以指定代表人。

对于集资参与人提出本人或者委托诉讼代理人参加庭审或者旁听庭审的，一般应予准许。人民法院可以视案件情况决定集资参与人选派代表人，参加庭审或者旁听庭审，以保证审判活动顺利进行。

九、关于遗漏集资参与人及请求追加起诉的处理

在非法集资犯罪案件中，因人数众多而遗漏集资参与人、需要追加起诉的，一般应当安排在一审开庭审理前依法进行。一审庭审后，被遗漏的集资参与人直接向法院主张权利的，法院应当将相关证据材料移交检察机关先行审核，在检法办案人员审核确认以后，可以参与涉案资产分配。

十、关于宽严相济刑事政策把握问题

办理非法集资刑事案件，应当贯彻宽严相济刑事政策。必须坚持严格依法办案，切实贯彻落实罪刑法定原则、罪刑相适应原则和法律面前人人平等原则，依照法律规定准确定罪量刑。从宽和从严都必须依照法律规定进行，做到宽严有据，罚当其罪。

要依法合理把握追究刑事责任的范围，综合运用刑事手段和行政手段处置和化解风险，做到惩处少数、教育挽救大多数。要根据行为人的客观行为、主观恶性、犯罪情节及其地位、作用、层级、职务等情况，综合判断行为人的责任轻重和刑事追究的必要性，按照区别对待原则分类处理涉案人员，做到罚当其罪、罪责刑相适应。

对于非法集资犯罪活动的组织者、领导者和管理人员，包括单位犯罪中的上级单位（总公司、母公司）的核心层、管理层和骨干人员，下属单位（分公司、子公司）的管理层和骨干人员，以及其他发挥主要作用的人员，要依法严惩。

对于事先精心预谋、策划犯罪的被告人，具有惯犯、职业犯等情节的被告人，或者因故意犯罪受过刑事处罚、在缓刑、假释考验期内又犯罪的被告人，要依法严惩。

对于法律规定有附加财产刑的，要通过依法适用财产刑使犯罪分子受到经济上的惩罚，剥夺其重新犯罪的能力和条件。被告人非法占有、处置被害人财产不能退赃的，在决定刑罚时，应作为重要情节予以考虑，体现从严处罚的精神。

对于情节较轻、社会危害性较小的犯罪，或者罪行虽然严重，但具有法定、酌定从宽处罚情节，以及主观恶性相对较小、人身危险性不大的被告人，可以依法从轻、减轻或者免除处罚。

对于涉案人员积极配合调查、主动退赃退赔、真诚认罪悔罪的，可以依法从轻处罚；其中情节轻微的，可以免除处罚；情节显著轻微、危害不大的，不作为犯罪处理。

十一、关于追缴集资参与人的非法收益及被告人的退赔

向社会公众非法吸收的资金属于违法所得。以吸收的资金向集资参与人支付的利息、分红等回报，不论集资参与人是否巳先期离场，均应当依法追缴。集资参与人本金尚未归还的，所支付的回报可予折抵本金。

参与非法集资犯罪的被告人，应当对其犯罪行为造成的损失承担退赔责任，除应当依法追缴其获取的佣金、提成等违法所得外，还可以判令在其犯罪行为造成的损失范围内承担退赔责任。

十二、关于建立健全办案工作机制问题

办案机关应当密切沟通协调，协同推进侦查、起诉、审判、资产处置工作，配合有关部门最大限度追赃挽损。

案件通报机制。案件侦办机关应就全案处理政策、追诉主要犯罪嫌疑人、被告人的证据要求及诉讼时限、追赃挽损、资产处置等工作要求，向其他涉案地办案机关进行通报，其他涉案地办案机关应予配合。对于跨地区在青岛之外异地法院审理的同一系列非法集资犯罪案件，审理法院要加强与异地法院之间沟通协调，确保法律适用统一，量刑均衡。

证据交换机制。对涉及主要犯罪嫌疑人、被告人的证据，一般由案件主办地办案机关负责收集，其他涉案地提供协助。案件主办地办案机关应当及时通报接收涉及主要犯罪嫌疑人、被告人的证据材料的程序及要求。其他涉案地办案机关需要案件主办地提供证据材料的，应当向案件主办地办案机关提出证据需求，由案件主办地收集并依法移送。无法移送证据原件的，应当在移送复制件的同时，按照相关规定作出说明。

案件移送机制。办案机关在办案过程中，发现涉及需要行政处理的事项，应当及时移交处置非法集资职能部门或者有关行政主管部门依法处理。

工作协商机制。办案机关在办理非法集资刑事案件过程中，可商请处置非法集资职能部门或者有关行政主管部门指派专业人员配合开展工作，协助查阅、复制有关专业资料，就案件涉及的专业问题出具认定意见。

十三、关于涉案财物追缴处置问题

人民法院、人民检察院、公安机关应当严格依照刑事诉讼法和相关司法解释的规定，依法查封、扣押、冻结、移送、审查和处理涉案财物。

办理跨区域非法集资刑事案件，案件主办地办案机关应当及时归集涉案财物，为统一资产处董做好基础性工作。其他涉案地办案机关应当及时查明涉案财物，明确其来源、去向、用途、流转情况，依法办理查封、扣押、冻结手续，并制作详细清单，对扣押款项应当设立明细账，在扣押后立即存入办案机关唯一合规账户，并将有关情况提供案件主办地办案机关。

对于易贬值、易损耗的涉案财物，侦查机关、检察机关以及审判机关应及时通过变卖、拍卖等方式予以先行处置。

对于侦查期间先行查封、扣押的登记在犯罪嫌疑人名义的房产、车辆等财产，根据侦查进程推进，查明已经以合理的市场价格出售给他人，他人属于善意取得人的，善意取得人的合法权益应予保护，侦查机关应当解除查封、扣押。

对于侦查期间先行查封、扣押的涉嫌用犯罪赃款变现的财产，根据侦查进程推进，查明系案外人合法财产的，侦查机关应当解除查封、扣押。

非法集资犯罪案件的涉案财物以集中统一处置为原则，按照非法集资参与人的实际损失比例发还。审理法院应当在作出一审判决前制定处置涉案财物初步方案，其中包括集资参与人名单、集资数额、财产查扣数额、返还本金数额、支付利息数额等。

对审判时尚未追缴到案或者尚未足额退赔的违法所得，人民法院应当判决继续追缴或者责令退赔，并由人民法院负责执行，处置非法集资职能部门、人民检察院、公安机关等应当予以配合。

人民法院对涉案财物依法作出判决后，有关部门应当在处置非法集资职能部门统筹协调下，切实履行协作义务，综合运用多种手段，做好涉案财物清运、财产变现、资金归集、资金清退等工作，确保最大限度减少实际损失。

根据有关规定，查封、扣押、冻结的涉案财物，一般应在诉讼终结后返还集资参与人。涉案财物不足全部返还的，按照集资参与人的集资额比例返还。退赔集资参与人的损失一般优先于其他民事债务以及罚金、没收财产的执行。

十四、关于国家工作人员相关法律责任问题

国家工作人员具有下列行为之一，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任：

（一）明知单位和个人所申请机构或者业务涉嫌非法集资，仍为其办理行政许可或者注册手续的；

（二）明知所主管、监管的单位有涉嫌非法集资行为，未依法及时处理或者移送处置非法集资职能部门的；

（三）查处非法集资过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；

（四）徇私舞弊不向司法机关移交非法集资刑事案件的；

（五）其他通过职务行为或者利用职务影响，支持、帮助、纵容非法集资的。