社会保障费改税须先补上“立法空缺”
　　□视点关注
　　法制日报记者 杜晓 法制日报见习记者 任雪
　　数年前就在学界有过激烈争论的“社会保障税”，再次成为公众关注的焦点。
　　近日，财政部部长谢旭人在媒体上发表署名文章《坚定不移深化财税体制改革》，文中提到，“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相结合，研究开征社会保障税”。
　　4月9日至11日的博鳌亚洲论坛2010年年会举行时，全国社保基金理事会理事长戴相龙表示，社会保障税早晚要征收，宜早不宜迟。
　　据了解，早在1996年，《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》就提出逐步开征“社会保障税”，至今已有12年的光阴。
　　曾参与国家社保基金立法的中国政法大学法与经济学研究中心教授胡继晔告诉记者，尽管社会保障税的征收是一个大的方向，但短时期内开征的可能性不大。
　　社会保障税“归公”引担忧
　　与过去一样，尽管此次讨论社会保障税开征的起因只是一篇文章，但由于这一问题与每个人的切身利益相关，依然引发了激烈的争论。
　　“现在争论的焦点似乎是缴费改成纳税是否会‘增加个人负担’，很多人说不会，费改税仅仅是在名称上把‘费’改成了‘税’而已。真的是这样吗？其实，社会保障缴费改纳税并非像表面上看到的那么简单，我们应该更深入地想一想，社会保障的‘费改税’和以往的‘费改税’有何不同。”中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧在接受记者采访时说。
　　据记者了解，许多“费改税”之前的“费”，大多是以政府部门的行政成本为由头收取的，收上来以后也大多归本部门使用。所以这种“费”就逐渐变味，随意性强，名目繁多，标准见涨。“费改税”以后，一是抑制了其随意性，取信于民；二是形成了收支两条线，规范运行。
　　“社会保障的‘费’，与那些用来解决某个部门行政成本的‘费’截然不同。就个人而言，社会保障缴费是劳动者将自己一部分工资薪水交给政府保管，在劳动者遭遇法律政策规定的社会经济风险时，用来应付不时之需的。所以，社会保障基金是一笔独立的社会共有基金，是归缴费的劳动者全体所有的，而非国家财政。以社会保险‘先尽义务，后享权利’的基本原则看，非缴费者是不能享受社会保险待遇的。从某种意义上说，‘缴费’是给自己的，而‘纳税’就有了‘归公’的成分。”唐钧说。
　　而唐钧更深层次的担忧在于，由于行政权力的强势，如果混淆了“缴费”和“纳税”这两者的性质，把社会保障基金归入财政这个“大堆”，在相当多的人大代表尚且看不懂政府财政报告的现实背景下，其后果会怎样，实在无法预料。
　　“费”改“税”牵扯部门利益
　　对于许多普通人来说，听到开征社会保障税之后的第一反应都是，“会不会又加重税负了”？
　　胡继晔认为，社会保障税是一个真正取之于民、用之于民的税种。
　　“目前社会保障费征收的法律依据是国务院在上世纪90年代签发的《社会保险费征缴暂行条例》，改成税之后，从征缴的法理来讲，税收征管法具有更强的法律效力。”胡继晔说，之所以提出社会保障“费”改“税”，还因为，“现在从征缴数量来看，不少用人单位在为职工缴纳社保费用时都本着这样一种心态，能偷漏就偷漏，比如一旦发生金融危机，很多单位都‘自觉’地减免了职工社会费用。究其原因，仍然在于作为社会保障‘费’来说，社会保险法中有关规定的强制征缴效力有待提高。一旦社保费用被减免，今后补缴就很难”。
　　与其他税种一样，社会保障税被认为有调节收入分配的功能。
　　北京工商大学经济学院财政税收研究中心主任李友元指出，在一定意义上，社会保障税是调节收入分配的有力工具。这一作用与社会保障制度相联系，采用社会保险的方法由全社会来承担不确定和非理性风险，“也就是说，个人缴纳与其从社会保险中得到的好处无对应关系。与社会保险类似，社会保障税也起到了一定的再分配作用。更重要的是，它为社会保障制度的实施提供了稳定的资金来源，可以用税收的强制性解决现行缴费方式的欠缴问题”。
　　尽管认同开征社会保障税的做法，但胡继晔仍认为，短期内开征的可能性不大。
　　“社会保障税的开征会牵扯到一系列比较复杂的问题。以现有的社保征收体制为例，我国目前实行的是世界上独一无二的双轨并行征收体制，在某些省份是由社保经办机构来征收，在另一部分省份是由税务部门来征收。因此，假如未来‘费’改‘税’的话，可能会涉及到收费人员的饭碗问题，经办机构势必有一部分人要分流。”胡继晔说。
　　用一位业内专家的话来说，现在我国社保费用的征缴队伍“比养路费的征缴人数还要庞大”。
　　一位接近相关部门的研究人士告诉记者，社会保障税开征最大的难点在于部门利益无法平衡。
　　这位不愿透露姓名的研究人士进一步指出，对于社会保障税开征来说，“社保保障部门的人会反对，而财税部门的人当然就高兴了”。
　　“‘费’‘税’之争对于整个世界的社保体系来说，都是一个比较大的问题。”胡继晔说。
　　正是由于统一征收社会保障税存在各种争议和操作难点，据此，唐钧提出了一种新的社会保障筹资模式：个人缴费，企业纳税，政府托底。
　　“对于社会保障的另一个参与筹资的主体———企业，出于现实的考虑，我以为可以考虑征税，其目的是出于保护‘劳动密集型’企业。当前社保制度‘按人头缴三费’的筹资模式———企业多聘用一个劳动者，就得多交一份保险费。由于劳动密集型企业对于中国经济的重要性，为了保证其发展，应改变企业社会保险缴费模式，不再按企业雇用的人数来收费，而是按‘累进’的原则来征税———利润大的企业多纳税，利润小的企业少纳税，没有利润的企业不纳税或者只是象征性地纳税。”唐钧说。
　　唐钧认为，上述筹资方式也可与当前社会保障制度顺利对接。“以养老保障为例：城镇职工基本养老保险制度中的社会统筹部分，是以企业缴费为基础的，现收现支，不足部分则由财政补贴。企业缴费改为征税后，收上来的税款归入财政的‘大堆’，再由财政统一拨付以满足‘社会统筹’之需，应该是没有问题的。新型农村社会养老保险，当前的模式就是政府补贴，那就更没有问题了。”
　　争论背后的立法滞后
　　在法律界人士看来，社会保障税开征争论不休的表象背后，其实是社会保障立法滞后所带来的焦虑感和不确定性。
　　上海大学法学院教授倪才龙在接受记者电话采访时说，社会保障法是规范社会保障各主体权利与义务关系的法律依据，也是社会保障税开征的法律依据。如果要开征社会保障税，应“制定社会保障法，明确参加社会保障的各主体在社会保障中的权利与义务，把社会保障的各方面在法律上加以规范，保证社会保障税的征收与管理”。
　　我国目前社会保障立法的现状是何种状况？据倪才龙介绍，从我国现有的社会保障法律规范看，我国目前仅有一些零散的关于社会保障的法规和规章，在社会保障基本法律方面还是一片空白，这与社会保障的强制性、统一性要求以及它对现代社会劳动者的影响是极不相称的。国家没有一部统一的社会保障法，由各部门分别规定相应的部门规章，各部门由于分工各异，利益不同，各自在本部门所辖范围内制定有利于自身的规章，会引起相互间的冲突和矛盾。各地方由于没有权威性的社会保障法，其制定的地方性法规独立性很强，地方保护主义严重。
　　此外，财政预算公开方面的问题也长期为人们所诟病，人们这才有了担心，社保一旦“费”改“税”，进入了财政的“大堆”，就一去不复返了。
　　倪才龙认为，在开征社会保障税之前，应该完善社会保障立法，通过法律明确，社会保障税作为一项税收，由国家税务机关征收，为社会保障预算提供固定的资金来源；社会保障基金征收和支付实行两条线，按照公共财政的基本原则，列入国家预算内管理，财政部门负责税务机关征收的社会保障基金的接收工作、社会保障基金财政账户的收支核算工作以及监管社会保障基金的使用及票据管理工作。提高社会保障基金的执法地位和预算管理地位，从财政制度上对社会保障制度进行规范，建立完善的预算制度，优化支出管理。社会保障税收入是一种基金性收入，与一般预算收入相比，具有完全不同的性质和专门的用途，其收支应自成体系，单独管理。
来源: 法制网——法制日报