法律规定和文件规定相冲突，多头管理等诸多困境造成职业病防治法实施8年来，中国的职业病防治成绩不显著，现在面临修改
　　法治周末记者孙继斌王晓雁
　　“开胸验肺”是时下专家学者们谈到职业病防治法修改时频繁使用的关键词。这个词汇凸显了当前职业病防治工作面临的诸多困境，同时也暴露了自2002年5月1日起实施的职业病防治法的缺陷。
　　据《法治周末》记者了解，职业病防治法的修改已列入今年全国人大常委会的立法计划。
　　“耒阳事件”难绝迹
　　担任了8年全国政协委员的高春芳，每年都坚持到中西部地区的农村调查当地的医疗卫生状况。
　　经过调查，他发现，近10年来，农村慢性病的种类发生了一些变化，其中最值得关注的是，由于大量劳动力外出打工，因接触有害物质导致的职业病在农村慢性病的结构中呈逐年上升的态势。
　　比较普遍的病，有因接触苯等有害物质引起的血液病、肾病，还有尘肺病。患病农民工们几乎都不知道所从事的工种会危害健康，企业的老板也没有给他们提供任何防护措施。
　　近来发生的“耒阳事件”验证了他的说法。
　　湖南耒阳的一群农民工，从20世纪90年代开始，便在深圳各大建筑工地从事孔洞爆破工作。由于长期吸入大量粉尘，多人经普通医院检查被疑患有尘肺病。
　　但职业病医院却拒绝给他们做进一步的检查和治疗，原因是，这些工人没有劳动合同，用人单位也不给他们出具职业病检查委托书。
　　深圳市职业病防治院挂号处的医生说，没有合同、没有用人单位授权，即使病得再重也不能救治。后经媒体披露、深圳市委领导批示，在“法律框架、人文关怀”的原则下予以妥善处理。最终，共计950万元资金分两次打入指定账户。101名尘肺患者及18名死者家属获得不同程度的“救助金”。
　　事件虽处理完了，但对相关企业责任追究的信息并未公开，也未见相关部门担责。不久，又有百余名张家界籍农民工走上了耒阳老乡的“老路”。
　　卫生部一位负责人2009年4月在保护农民工健康高层论坛上演讲时指出，中国目前职业病危害问题日益突出。我国正处在职业病高发期和矛盾凸显期，尘肺、急性职业中毒等重点职业病发病率居高不下。截至2008年底，各地累计报告职业病70多万例，其中尘肺病累计发病近64万例。近几年，平均每年报告新发尘肺病1万例左右，同时尘肺病发病工龄明显缩短，急、慢性职业中毒呈上升趋势。
　　有专家指出，由于现在发布的职业病新发病例数是从覆盖率仅达10%左右的职业健康监护中发现的，因此实际病例远远高于有关报告数字。
　　职业病防治“五难”
　　针对上述事件，有媒体追问：尘肺病不可治愈、致人死亡，但并非不可预防。如果相关政府部门能够忠于职守、积极作为，监督企业采取措施控制粉尘，这些风钻工人的尘肺病就不会严重到这种地步。
　　那么政府部门为什么失去监管，企业为什么无视劳动者的安全卫生保障？法律法规与实际的落实执行为什么会严重脱离？
　　湖南省劳动卫生职业病防治所副所长张贻瑞说，职业病的预防和治理需要企业投入大量的财力、物力，这样势必增加投资成本。法律虽然作出了规范，但企业不依法行事。
　　另外，张贻瑞认为，相关法律的执行力较差，职业病防治分工也不清晰。“工作现场是安监部门在管，但基本上没人管；体检属卫生部门管，但体检率很低，不到20%。”他说。
　　卫生部卫生监督局副局长苏志曾在接受媒体采访时说，尘肺病问题的根源在于卫生安全方面的法律法规长期被忽视。由于“忽视”，在职业病防治中存在有法不依、执法不严、违法不究等问题，致使职业病防治法的落实情况不尽如人意。
　　今年全国“两会”期间，出席全国政协十一届三次会议的43位工会界委员联名提出《关于加强和改进我国职业病防治工作的建议》的提案，直陈我国职业病防治面临“潜在和累积的患病人数仍巨大，一些行业患病人数仍在发展，占我国企业总数90%以上的中小企业大多不重视职业病的防治”的严峻形势。
　　据分析，一些中小型企业和作坊的企业主和管理人员不认真履行法定的义务，把危害后果转嫁给劳动者和社会；一些地方未依法制定职业病防治规划，控制目标措施未能落实；再加上上级政府部门的督导由于多头管理，综合力度不够，行业管理、群众监督地位不够明确等，都加剧了职业病防治工作的难度。
　　这份提案呼吁：尽快修订职业病防治法，明确责任、权益、义务明晰的职业卫生综合管理体制，规定职业病诊断实行举证责任倒置原则，全面推进中国职业病防治工作的法治进程。
　　其中，有委员将职业病防治法实施以来存在的问题归结为“五难”，即：职业病诊断难、鉴定难、监管难、劳动者维权难、追究责任难。
　　对此，委员们建议，修订法律时一定要有针对性地突出重点，切实明晰责任，加强监管力度及对用人单位的监督、处罚力度等，提升法律的威慑力。
　　管理法还是权利法
　　中国人民大学劳动关系研究所所长常凯教授参与了职业病防治法的修订工作。谈到该法存在的问题，常凯向《法治周末》记者表示，既有法律规定本身的问题，也有法律执行过程中存在的问题。他将其总结为三点：
　　首先是监管体制上存在问题。职业病防治法规定卫生部门进行监管，但实际上卫生部门从人员和体制方面很难进入企业进行监管。2003年10月23日，中编办15号文件又将这一权力赋予了安监总局，法律规定和文件规定相冲突。
　　其次是职业病防治诊断中存在很多不合理的规定。例如，职业病诊断要企业提供职业病的相关证明，坊间称为这种做法是要企业“自证其罪”。这种规定致使相当多的职业病患者得不到诊断。
　　还有就是法律责任缺失。根据现有法律规定，对企业仅仅是事后处罚，而且处罚措施仅仅是罚款，没有别的处罚措施。职业病的预防具体措施以及责任在法律中也不明确，特别是市场经济中的职业卫生特点被忽略。
　　常凯认为，职业病防治法问题比较多，仅仅修改个别条款还不够，应从立法的定位、监管的体制、职业病的预防及诊断和救治、法律责任等多方面进行完善。
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　　中国人民大学劳动关系研究所所长常凯称
　　监管不能只是罚款
　　如何完善职业病防治？中国人民大学劳动关系研究所所长常凯提出了四个方面的建议。
　　一是职业病防治法的法律定位。要明确它不仅仅是个管理法，更是个权利法，是劳动者生命权利健康权利的保障法。此外，必须明确职业病防治中政府、企业、员工三方的主体关系以及权利义务界定。
　　劳动者不仅是受益者还是权利人，对于权利救济应该有更充分的规定；必须明确企业是义务人，而我国目前雇主的地位和责任并不清晰；政府不仅是管理人也是责任人，企业是直接责任，政府则是最终责任，政府在监管、防治、诊断鉴定、救济、社会服务等方面都负有责任，并要落实到具体的政府部门。
　　二是要理顺明确职业病的监管体制。目前多头管理实际上无人负责的状况必须改变。要建立包括劳动部门(人社部)、卫生部门和安监部门的一体化监管体制，特别是劳动部门不能缺位。
　　三是要解决诊断鉴定问题。这并不存在技术上的障碍，应该完善在市场经济体制下的诊断鉴定办法。由企业提供相关的职业病病史是可以的，但这应该是企业的义务，实行举证责任倒置，企业对员工没有职业病承担举证责任。若企业不提供的话，职工的自述也作为诊断材料。
　　卫生部曾出台文件规定“单位不提供证明的，可以根据当事人的自述来认定”，但这一规定在实际中并未执行。这点需在修改法律时明确。
　　四是实行综合监管。加强监管的关键在于不能仅是罚款，应当与劳动监察部门放在一起，确实能够进入企业进行专门的、集中的防治，提前预防宣传，防患于未然，实行综合监管。若出现问题，必须明确企业法律责任；工会的作用应当发挥，加强对工人的培训教育；救济渠道要明确。这些都离不开政府的责任。
　　来源：法治周末