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法官检察官不应按公务员管理
法制网记者 韦文洁
3月3日晚上8点，住在北京友谊宾馆的全国政协委员们趁着晚餐后的闲暇，都到室外散步了，年近七旬的全国政协社会和法制委员会(下称社法委)主任张福森却独自一个人坐在房间里，对一份调研报告反复斟酌，修改补充。
这是一份近日将在全国政协大会上公布的调研报告，题为《积极推进法官、检察官及其辅助人员分类管理改革，促进严格公正文明廉洁的司法队伍建设》。这份调研报告指出，法官、检察官队伍建设存在四大突出问题：准入制度不够健全；人力资源配置不尽科学；职业保障机制不够完善；培训、考核、监督机制缺乏力度。报告建议，对法官、检察官实行分类管理，逐级遴选。
调研中形成观点
“对法官、检察官实行分类管理，逐级遴选，开始并没有这个观点。”张福森主任坦诚地对记者说。
最早在2008年4月初，社法委第一次全体会议上，委员们列出的8个调研题目，并没有这一项。其中一个有点相关的调研题目是法律职业队伍建设。
2008年6月，由来自法院、检察院、司法行政机关及其他方面的社法委员组成了“研究法律职业者的队伍建设问题”调研组，由张福森主任带队到全国调研。每到一地，从上至下，召开不同种类的座谈会，有专门请法院或检察院人员参加的座谈，有法院、检察院和司法局三家共同参加的座谈会。会上听到了不同层次的声音，搜集了真实完整的材料。
调研长达半年，当年11月结束。调研组横向跑了江苏、辽宁、内蒙古3个省区，纵向从最高法、最高检一杆子插到县里。
“在调研的过程中，调研组既看到了这几年法官、检察官队伍取得的成绩，更清楚地看到现在这支队伍建设存在的四大突出问题。”张福森主任说。
两院队伍四大问题
调研报告指出，法官、检察官准入制度不够健全。目前，法院和检察院补充工作人员的主要渠道是招录普通高校应届毕业生和接收军队转业干部。招收应届毕业生，主要按照招录国家公务员的标准和程序进行，没有统一的符合司法工作特点的招录标准。如没有规定必须具有法律职业资格，招录工作主要是由地方人事部门负责，法院、检察院没有完全的进人自主权。招录进法院、检察院的人员有相当一部分长期通不过国家司法考试，不具备法官、检察官资格，不能担任法官、检察官，只能从事业务辅助或行政后勤等工作。他们占用了法院、检察院的政法专项编制，导致法院、检察院进人困难，造成一线办案人员严重短缺。
其次，法官、检察官人力资源配置不尽科学。据2008年4月统计，全国检察机关留编不分的有9452名政法专项编制，空编不用的有2430个院、共17 1名政法专项编制，编制混用的共有4927人。
2003年以来，江苏省检察机关办理审查批捕、公诉案件每年的增幅都在10%左右。北京市检察机关2002年至2007年审查批捕案件增加了29%，审查起诉案件增加了25.7%，而编制仅增加了0.4%。
法院系统工作量大幅度增加与编制资源整体紧张之间的矛盾也比较突出。2007年，全国法院共审结各类案件842.6万件，比1995年上升了 .61%，经济发达地区案件增加数量更加迅猛，但是法官编制与1995年相比没有太大调整。北京朝阳区、海淀区法院年度收结案都超过5万件，法官均不足200名。法官常年超负荷运转，身心状况堪忧。
第三，法官、检察官职业保障机制不够完善。
法官、检察官职级比例相对于同级党政机关公务员普遍较低。由于没有实行单独职务序列，法官、检察官职级比例政策受公务员法调整，但现有的公务员的职级比例政策并不符合法院、检察院实际。
法官、检察官职业素质要求、任职条件要求明显高于普通公务员，但工资福利及职务保障却和公务员一样，高要求与低保障矛盾突出。虽然法官、检察官津贴已经落实，但占工资收入比例极低，而工资又与普通公务员一样跟职级挂钩，如果行政职级晋升缓慢，便会直接影响他们的工资福利。
很多地方在机构改革及人事调整中，在任职年龄上对法官、检察官与其他行政机关工作人员一样采取“一刀切”政策，致使一大批年龄在50岁左右、年富力强、理论和实践经验丰富的优秀法官、检察官提前离岗或变相退休，造成了人力资源的巨大损失。
第四，法官、检察官骨干人才流失和人员老化现象严重。据统计，1998年至2002年，全国法院流失近2万人，其中法官(包括助审员)约1.5万人。辽宁省基层法院6206名法官中， 岁以下共有561人，仅占基层法官总数的9.04%。内蒙古自治区基层检察院检察官平均年龄44.4岁，其中 岁以下的只占8.14%。
分类管理自成序列
张福森主任说，经过认真分析，调研组认为要彻底解决上述问题，需要打破法院、检察院目前单一的行政管理体制，在法院、检察院内部实行法官、检察官及辅助人员分类管理和逐级选拔制度。
调研报告提出将法检系统内部人员按分工划分为法官(检察官)、辅助人员、行政人员三大类，按照审判或检察工作需求、工作内容、工作量大小、能力要求等指标定编、定岗、定责、定比例，因事设职，实行不同的准入制度，制定不同的考核制度和职务职级晋升办法，确定不同的工资福利待遇和退休、离职条件。对法官、检察官实行不同于普通公务员、符合司法工作规律和法律职业特点的单独序列管理制度。
其重点内容则是将法官、检察官的管理与行政职级职务脱钩，工资、福利、考核、晋升、激励、惩戒、退出等与法官法、检察官法规定的等级相关联，并完善法官、检察官逐级遴选程序，拓宽来源渠道，适当延长法官、检察官退休年龄。在当前分类管理改革不能一步到位的情况下，可考虑参照警察管理办法，对法官、检察官实行单独序列管理，提高职务津贴标准，调动法官、检察官的工作积极性。
在张福森主任看来，实行法官、检察官及辅助人员分类管理改革，有利于加快高素质、专业化法官、检察官队伍建设，有利于整合司法人才资源，提高司法工作效率，有利于促进法官、检察官选任、培训、考核、职业保障等管理机制建设。
为此，调研报告建议，“中央司法体制改革领导小组组织中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、中组部、人力资源和社会保障部、中编办等单位共同研究法官、检察官及其辅助人员分类管理问题，拿出具体方案，并在人员分类管理的基础上进一步研究法官、检察官的职业保障问题。”
分类管理分步试行
对这一建议，中国政法大学教授、全国律协刑事委员会副主任顾永忠的评价是：“很重要。”
顾永忠认为，这么多年来一直把法官和检察官当成普通公务员来管理，并不符合宪法以及《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《法官法》、《检察官法》对法官、检察官的定位。其次，这样做是不公平的。比如说现在要进入法院和检察院，在参加完被誉为“中国第一考”的司法考试之后，还要经过一个公务员考试。这两个入门考试和其他行政机关公务员入门相比，要高得多严得多，要付出更多的代价。可进入以后，是同样的地位和待遇，显然不公平。司法机关是依法独立审判，依法独立检察，而行政机关是下级服从上级，这显然不适合司法机关特殊性的要求，所以我们才采取了一府两院的体制。但我们在对人的管理上，却又把它混为一谈。这样就造成了法院和检察院在很大程度上要受到同级行政机关的制约，使我们在执法的活动中地方保护主义频现。
“如果在分类管理的基础上，再实行条条管理，上级法院和检察院工作人员由下级选拔产生，这样既维护了它的独立性，又可以在一定程度上削弱地方保护主义的干预，当然更好。”顾永忠说。
对此建议，中国人民大学法学院教授何家弘同样拍手叫好：“这样分类管理有了制度上的保障，在任职和晋升上不受公务员制度的约束，可以使他们更好地履行职权，更有权威和可信度。至于从上到下遴选法官、检察官，有好处，但操作起来难度大。”
似乎正因为考虑到这一点，政协社法委的这份调研报告的最后建议，实行不同的管理体制，可以考虑在部分地区进行试点，积累和总结经验后，制定统一的实施办法在全国逐步推开。
来源: 法制网
法制网记者 韦文洁
3月3日晚上8点，住在北京友谊宾馆的全国政协委员们趁着晚餐后的闲暇，都到室外散步了，年近七旬的全国政协社会和法制委员会(下称社法委)主任张福森却独自一个人坐在房间里，对一份调研报告反复斟酌，修改补充。
这是一份近日将在全国政协大会上公布的调研报告，题为《积极推进法官、检察官及其辅助人员分类管理改革，促进严格公正文明廉洁的司法队伍建设》。这份调研报告指出，法官、检察官队伍建设存在四大突出问题：准入制度不够健全；人力资源配置不尽科学；职业保障机制不够完善；培训、考核、监督机制缺乏力度。报告建议，对法官、检察官实行分类管理，逐级遴选。
调研中形成观点
“对法官、检察官实行分类管理，逐级遴选，开始并没有这个观点。”张福森主任坦诚地对记者说。
最早在2008年4月初，社法委第一次全体会议上，委员们列出的8个调研题目，并没有这一项。其中一个有点相关的调研题目是法律职业队伍建设。
2008年6月，由来自法院、检察院、司法行政机关及其他方面的社法委员组成了“研究法律职业者的队伍建设问题”调研组，由张福森主任带队到全国调研。每到一地，从上至下，召开不同种类的座谈会，有专门请法院或检察院人员参加的座谈，有法院、检察院和司法局三家共同参加的座谈会。会上听到了不同层次的声音，搜集了真实完整的材料。
调研长达半年，当年11月结束。调研组横向跑了江苏、辽宁、内蒙古3个省区，纵向从最高法、最高检一杆子插到县里。
“在调研的过程中，调研组既看到了这几年法官、检察官队伍取得的成绩，更清楚地看到现在这支队伍建设存在的四大突出问题。”张福森主任说。
两院队伍四大问题
调研报告指出，法官、检察官准入制度不够健全。目前，法院和检察院补充工作人员的主要渠道是招录普通高校应届毕业生和接收军队转业干部。招收应届毕业生，主要按照招录国家公务员的标准和程序进行，没有统一的符合司法工作特点的招录标准。如没有规定必须具有法律职业资格，招录工作主要是由地方人事部门负责，法院、检察院没有完全的进人自主权。招录进法院、检察院的人员有相当一部分长期通不过国家司法考试，不具备法官、检察官资格，不能担任法官、检察官，只能从事业务辅助或行政后勤等工作。他们占用了法院、检察院的政法专项编制，导致法院、检察院进人困难，造成一线办案人员严重短缺。
其次，法官、检察官人力资源配置不尽科学。据2008年4月统计，全国检察机关留编不分的有9452名政法专项编制，空编不用的有2430个院、共17 1名政法专项编制，编制混用的共有4927人。
2003年以来，江苏省检察机关办理审查批捕、公诉案件每年的增幅都在10%左右。北京市检察机关2002年至2007年审查批捕案件增加了29%，审查起诉案件增加了25.7%，而编制仅增加了0.4%。
法院系统工作量大幅度增加与编制资源整体紧张之间的矛盾也比较突出。2007年，全国法院共审结各类案件842.6万件，比1995年上升了 .61%，经济发达地区案件增加数量更加迅猛，但是法官编制与1995年相比没有太大调整。北京朝阳区、海淀区法院年度收结案都超过5万件，法官均不足200名。法官常年超负荷运转，身心状况堪忧。
第三，法官、检察官职业保障机制不够完善。
法官、检察官职级比例相对于同级党政机关公务员普遍较低。由于没有实行单独职务序列，法官、检察官职级比例政策受公务员法调整，但现有的公务员的职级比例政策并不符合法院、检察院实际。
法官、检察官职业素质要求、任职条件要求明显高于普通公务员，但工资福利及职务保障却和公务员一样，高要求与低保障矛盾突出。虽然法官、检察官津贴已经落实，但占工资收入比例极低，而工资又与普通公务员一样跟职级挂钩，如果行政职级晋升缓慢，便会直接影响他们的工资福利。
很多地方在机构改革及人事调整中，在任职年龄上对法官、检察官与其他行政机关工作人员一样采取“一刀切”政策，致使一大批年龄在50岁左右、年富力强、理论和实践经验丰富的优秀法官、检察官提前离岗或变相退休，造成了人力资源的巨大损失。
第四，法官、检察官骨干人才流失和人员老化现象严重。据统计，1998年至2002年，全国法院流失近2万人，其中法官(包括助审员)约1.5万人。辽宁省基层法院6206名法官中， 岁以下共有561人，仅占基层法官总数的9.04%。内蒙古自治区基层检察院检察官平均年龄44.4岁，其中 岁以下的只占8.14%。
分类管理自成序列
张福森主任说，经过认真分析，调研组认为要彻底解决上述问题，需要打破法院、检察院目前单一的行政管理体制，在法院、检察院内部实行法官、检察官及辅助人员分类管理和逐级选拔制度。
调研报告提出将法检系统内部人员按分工划分为法官(检察官)、辅助人员、行政人员三大类，按照审判或检察工作需求、工作内容、工作量大小、能力要求等指标定编、定岗、定责、定比例，因事设职，实行不同的准入制度，制定不同的考核制度和职务职级晋升办法，确定不同的工资福利待遇和退休、离职条件。对法官、检察官实行不同于普通公务员、符合司法工作规律和法律职业特点的单独序列管理制度。
其重点内容则是将法官、检察官的管理与行政职级职务脱钩，工资、福利、考核、晋升、激励、惩戒、退出等与法官法、检察官法规定的等级相关联，并完善法官、检察官逐级遴选程序，拓宽来源渠道，适当延长法官、检察官退休年龄。在当前分类管理改革不能一步到位的情况下，可考虑参照警察管理办法，对法官、检察官实行单独序列管理，提高职务津贴标准，调动法官、检察官的工作积极性。
在张福森主任看来，实行法官、检察官及辅助人员分类管理改革，有利于加快高素质、专业化法官、检察官队伍建设，有利于整合司法人才资源，提高司法工作效率，有利于促进法官、检察官选任、培训、考核、职业保障等管理机制建设。
为此，调研报告建议，“中央司法体制改革领导小组组织中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、中组部、人力资源和社会保障部、中编办等单位共同研究法官、检察官及其辅助人员分类管理问题，拿出具体方案，并在人员分类管理的基础上进一步研究法官、检察官的职业保障问题。”
分类管理分步试行
对这一建议，中国政法大学教授、全国律协刑事委员会副主任顾永忠的评价是：“很重要。”
顾永忠认为，这么多年来一直把法官和检察官当成普通公务员来管理，并不符合宪法以及《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《法官法》、《检察官法》对法官、检察官的定位。其次，这样做是不公平的。比如说现在要进入法院和检察院，在参加完被誉为“中国第一考”的司法考试之后，还要经过一个公务员考试。这两个入门考试和其他行政机关公务员入门相比，要高得多严得多，要付出更多的代价。可进入以后，是同样的地位和待遇，显然不公平。司法机关是依法独立审判，依法独立检察，而行政机关是下级服从上级，这显然不适合司法机关特殊性的要求，所以我们才采取了一府两院的体制。但我们在对人的管理上，却又把它混为一谈。这样就造成了法院和检察院在很大程度上要受到同级行政机关的制约，使我们在执法的活动中地方保护主义频现。
“如果在分类管理的基础上，再实行条条管理，上级法院和检察院工作人员由下级选拔产生，这样既维护了它的独立性，又可以在一定程度上削弱地方保护主义的干预，当然更好。”顾永忠说。
对此建议，中国人民大学法学院教授何家弘同样拍手叫好：“这样分类管理有了制度上的保障，在任职和晋升上不受公务员制度的约束，可以使他们更好地履行职权，更有权威和可信度。至于从上到下遴选法官、检察官，有好处，但操作起来难度大。”
似乎正因为考虑到这一点，政协社法委的这份调研报告的最后建议，实行不同的管理体制，可以考虑在部分地区进行试点，积累和总结经验后，制定统一的实施办法在全国逐步推开。
来源: 法制网
