文/朱景律师（点击姓名查看律师介绍）

导言：鉴于工程结算的复杂性，承包人单方提交的送审价格往往虚高，法院严格掌握适用《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）（以下称“建设工程司法解释”）第二十一条，当发包人未在约定期间内予以答复，承包人主张 “以送审价为最终结算工程款”时，常因不能达到严格的适用条件而被法院驳回。本文简单归纳目前关于司法解释第二十一条适用的观点，旨在对承包人如何适用“以送审价为准”主张工程结算提供参考与借鉴。

一、以送审价为准的依据

“以送审价为准”一般是指承、发包双方明确约定，发包人在收到承包人提交的竣工结算文件以后，在合同约定的期限内不予答复的，就视为认可承包人送交的结算文件作为双方最终结算依据。

（一）相关规定

《建设工程司法解释》第二十一条规定，“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。”

从该条规定可以看出，适用视为认可“送审价为准”结算内容应当满足四个要件：（1）当事人在合同中有明确约定；（2）约定了合理的审价期限；（3）发包人在约定期限内不予答复；（4）明确约定超过审价期限的法律后果。

（二）建设工程施工合同对以送审价为准没有约定或者约定不明的，承包人请求参照《建设工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条的规定处理的，不应支持。

《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（以下“工程计价管理办法”）第16条规定，发包方应当在收到竣工结算文件后的约定期限内予以答复。逾期未答复的，竣工结算文件视为已被认可。发承包双方在合同中对上述事项的期限没有约定的，可认为其约定期限均为28日。

该条规定主要针对建筑领域内存在的侵害承包人合法权益的情况，即发包人收到承包人结算文件后，迟迟不予答复借此达到拖欠工程款的目的。但该条保护承包方的权益的同时，忽视了发包方应有的权益。该办法只是部颁规章，不宜作为人民法院审理建设工程施工合同纠纷案件的依据。

《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第14条、《福建省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件疑难问题的解答》第14条、《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第18条、《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的指导意见》第9条均规定对请求参照《工程计价管理办法》第16条规定处理的，不予支持。

（三）根据《建设工程施工合同（示范文本）》1999年版、2013年版、2017年版通用条款，能否适用“以送审价为准”结算原则？

1.承包人请求按照《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-1999-0201）通用条款第33条第3款确认以送审价为准的，不应支持。

《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-1999-0201）通用条款第33条第3款规定，发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款的，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任。

最高人民法院《关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》【（2005）民一他字第23号】规定，“你院渝高法〔2005〕154号《关于如何理解和适用最高人民法院<关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释>（法释(2004)14号）第二十条的请示》收悉。经研究，答复如下：同意你院审委会的第二种意见，即适用该司法解释二十条的前提是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据。建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单地推论出双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。”

2. 若当事人采用2013版合同或者2017版施工合同，若未在其他具有优先效力的文件中约定不适用 “送审价为准”条款，可适用“送审价为准”结算原则。

2013版、2017版施工合同示范文本通用条款第14.2条规定，发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。前述约定满足了《建设工程司法解释》第二十一条对于“逾期视为认可”的条件规定。通用条款作为施工合同组成部分，若未在其他具有优先效力的文件中约定不适用该条，笔者认为应视为该约定是当事人意思自治的体现，具有法律效力，合同双方应受其约束，即可直接适用《建设工程司法解释》第二十一条的规定。

二、影响认定以送审价为准的因素

1.若合同当事人在合同中仅约定发包人应在约定期限内答复，未约定逾期答复的法律后果，不能适用“送审价为准”条款。

“送审价为准”结算原则适用的前提，必须是当事人在合同中明确约定“发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件”的内容。如果当事人没有约定“视为认可”的内容即法律后果，只是在合同中约定发包人应在约定期限内答复，应当视为不存在“送审价为准”结算原则的适用前提。如《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第14条规定，建设工程施工合同约定发包人应在收到承包人提交的竣工结算文件后一定期限内予以答复，但未明确约定逾期不答复即视为认可竣工结算文件，承包人依据《解释》第二十条的规定要求按照竣工结算文件结算工程价款的，不予支持。

2. 发包人仅是表示不同意承包人送审造价的，但未针对竣工结算文件提出具体意见的，不能认定为已答复。

“发包人逾期答复以送审价为准”，其中的发包人答复指发包人对承包人提供的送审价和送审资料提出了实质性的书面异议。发包人仅是表示不同意承包人送审造价的，但未针对竣工结算文件提出具体意见的，目前的主流观点认为不能认定为已答复。如《深圳中院建设工程合同指导意见》第18条规定：“发包人的答复应是针对竣工结算文件的内容，与竣工结算文件内容无关的答复视为没有答复，当事人另行约定的除外。”

3.适用“送审价为准”结算原则是否必须以施工合同有效为前提，如果合同被认定无效，能否适用该原则？

适用“送审价为准”结算内容是否必须以合同有效为前提，实践中存在较大争议。观点一认为适用“送审价为准”结算内容的前提是合同有效。当合同无效时，当事人不得适用该原则请求按照竣工结算文件结算工程价款。如《江苏省高人民法院建设工程施工合同案件审理指南（2010）》第五条第六款规定，发包人逾期不答复也不结算所承担的法律后果，前提是合同有效。当合同无效时，当事人不得依据此规定请求按照竣工结算文件结算工程价款。观点二认为只要承、发包双方在施工合同中约定了“送审价为准”的结算条款，即使合同被认定无效，亦不影响上述结算条款的效力。《建设工程司法解释》第二十四条 当事人就同一建设工程订立的数份建设工程施工合同均无效，但建设工程质量合格，一方当事人请求参照实际履行的合同关于工程价款的约定折价补偿承包人的，人民法院应予支持......司法解释肯定了无效合同可以参照合同约定进行结算的规则，而该条属于合同结算条款，可适用“送审价为准”结算原则。

参考案例：张俊成、陕西大华实业集团有限公司建设工程施工合同纠纷，最高人民法院（2017）最高法民申426号。

裁判观点：合同被确认无效，除法律特别规定外，合同中约定的具体条款即不具有法律约束力。张俊成主张适用的上述约定条款不存在有效的理由，亦属无效，且本条并非有关工程价款的直接约定，不具备适用前引司法解释规定的前提条件。适用前引司法解释规定，应以当事人有效约定为要件。因系争合同无效，该规定亦无适用之余地。另，大华公司回函对张俊成提交的工程决算书提出了异议，本案不符合前引司法解释所规定的具体情形。因此，原审法院依大华公司申请对本案所涉工程造价进行鉴定，并以此鉴定报告为据作出判决，适用法律并无不当。张俊成主张以工程决算书为结算依据确定欠付涉案工程款，该再审申请理由也不成立。

4.承包人提交的结算资料不完整，能否适用“送审价为准”的结算原则？

完整的竣工结算资料通常应当包括但不限于招投标文件、施工总承包合同、分包合同以及其他与工程造价相关的协议书、工程竣工图纸、设计变更图纸、技术核定单与价款签证、甲供料清单、工程结算书以及其他与工程造价结算有关的必要资料。但实践中，存在发包人故意拖延验收，拒不签收签证等发包人原因导致资料不全的情形。发包人造成承包人无法取得完整的结算资料，可以根据《中华人民共和国民法典》第一百五十九条的规定视为承包人提交了完整的结算资料。但若是是因承包人自身原因导致其不能提交完整的结算资料的，则不能适用“送审价为准”的结算原则。

另一些地方法院出台相关意见，《福建高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件疑难问题的解答》第14条规定，若发包人未在约定的期限内答复，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程造价的结算依据。承包人提交的竣工结算资料不完整的，发包人应在约定的期限内告知承包人，发包人未告知的，视为在约定的期限内不予答复。